Content-type: text/html
[стр. 144]

переизбыток неструктурированной и несистематизированной информации равнозначен ее отсутствию.
В то же время
в ряде российских корпораций (как частных, так и государственных) уже функционируют информационные системы, обеспечивающие эффективный мониторинг и контроль за их закупками.
Подобный опыт нужно учесть в ходе дальнейшей работы по мониторингу госзакупок.
Можно констатировать, что разработчики Закона 94-ФЗ стремились создать универсальную, легко управляемую и легко контролируемую систему государственных закупок.
Не в последнюю очередь это мотивировалось
понятным желанием обеспечить всеобъемлющий контроль без значительного усложнения и удорожания деятельности регулятора.
Однако из теории управления известно, что управляющая система не может быть проще, чем объект управления.
С этой точки зрения
не удивительно, что подходы, выбранные разработчиками, оказались адекватными главным образом для простых товаров и рынков, на которых они обращаются.
В то же время попытки уложить сложные закупки в удобный
для-регулятора набор простых процедур обернулись серьезными проблемами и издержками для добросовестных поставщиков и госзаказчиков.
Целесообразно структурировать системные проблемы, которые требуется решить в рамках совершенствования законодательства о закупках.
Во-первых, необходимо
создать комплексную систему управления рисками госзакупок, охватывающую все типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла.
При разработке и принятии Закона 94-ФЗ главным фактором риска считалась коррупция.
Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа.
Одновременно
выяснилось, что коррупционные риски трансформировались и переместились на другие стадии закупочного цикла.
Система запретов не столько
уменьшила коррупцию и злоупотребления, рассмотрено в: Handbook of Procurement / N.
Dimitri, G.
Piga, G.
Spagnolo (eds.).
Cambridge University Press, 2006.
144
[стр. 20]

за годы действия закона экономии в размере 500 млрд.
рублей.
Эта сумма получена путем вычитания из суммы всех когда-либо объявлявшихся начальных цен закупок той реальной общей стоимости заключенных контрактов, которая содержится в форме Росстата «Торг-1».
Между тем размеры объявлявшихся начальных цен, по сути, никогда не контролировались и могли заявляться сколь угодно высокими, особенно, чтобы продемонстрировать масштабную экономию.
Кроме того, в первую часть формы Росстата (со стартовыми ценами) длительное время включались данные обо всех торгах — как состоявшихся, так и не состоявшихся.
Во второй же части отражались итоговые результаты только тех торгов, которые признаны состоявшимися.
Соответственно, экономический эффект 94-ФЗ автоматически увеличивался на сумму торгов, признанных несостоявшимися.
Тем не менее в последнее время не раз высказывались предложения о специальном стимулировании закупщиков через выплаты им в виде премий части разницы между стартовой и финальной ценой, сложившейся на торгах.
Такая схема очевидным образом будет создавать стимулы к еще большему искусственному завышению стартовых цен, а также к дополнительному давлению в сторону снижения конечных цен — независимо от качества поставляемых товаров и услуг.
В целом проведенный ГУ-ВШЭ анализ общей ситуации со сбором данных о результатах госзакупок свидетельствует, что в РФ за четыре года действия 94-ФЗ не сложилась единая система мониторинга госзакупок (более подробно см.
приложение 5).
ФАС, МЭР, Федеральное казначейство и Росстат запрашивают у госзаказчиков большие объемы первичной информации, однако эта информация практически не анализируется.
Более того, формат сбора и представления этой информации на сайтах www.zakupki.gov.ru и http://reestrgk.roskazna.ru/ делает практически невозможным ее анализ госзаказчиками и поставщиками.
Эта ситуация является яркой иллюстрацией тезиса нобелевского лауреата Дж.
Стиглица о том, что переизбыток неструктурированной и несистематизированной информации равнозначен ее отсутствию4.
В то же время
у ряда российских корпораций (как частных, так и государственных) уже сформированы и функционируют информационные системы, обеспечивающие эффективный мониторинг и контроль за их закупками.
Представляется, что такого рода опыт должен быть учтен при развитии системы мониторинга госзакупок.
Завершая этот теоретический анализ, мы можем констатировать, что разработчики 94-ФЗ стремились к созданию универсальной, легко управляемой и легко контролируемой системы государственных закупок.
Не в последнюю очередь это мотивировалось
объяснимым желанием обеспечить всеобъемлющий контроль без значительного усложнения и удорожания деятельности регулятора.
Однако из теории управления известно, что управляющая система не может быть проще, чем объект управления.
С этой точки зрения
отнюдь не удивительно, что подходы, 4 См.
Stiglitz J.E.
1985, "Information and Economic Analysis: A Perspective", и другие работы этого автора.
Влияние способов и степени раскрытия информации на результаты закупок всесторонне обсуждаются также в Handbook of Procurement, Dimitri, Piga and Spagnolo.
19

[стр.,21]

выбранные разработчиками, оказались адекватными главным образом простым товарам и рынкам, на которых они обращаются.
В то же время попытки уложить «сложные» закупки в удобный
для регулятора набор «простых» процедур обернулись серьезными проблемами и издержками для добросовестных поставщиков и госзаказчиков.
Направления развития системы госзакупок в РФ Суммируя результаты проведенного анализа, мы можем выделить следующие системные проблемы, которые нуждаются в решении в рамках развития законодательства о закупках.
Во-первых, необходимо
создание комплексной системы управления рисками госзакупок, охватывающей как все типы рисков, так и все формы проявления рисков на всех этапах закупочного цикла.
В момент разработки и принятия 94-ФЗ в качестве главного фактора риска воспринималась исключительно коррупция.
Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа.
Одновременно
выявилась трансформация коррупционных рисков и их миграция на другие стадии закупочного цикла.
Система запретов не столько
сократила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию ТЗ под конкретных поставщиков; роста несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговора потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе и контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыва процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформального урегулирования споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов, как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и в результате некомпетентных действий заказчиков.
Сегодня необходимо минимизировать оба типа рисков — как коррупции, так и неисполнения заказа — и научиться управлять ими.
По нашему мнению, решение этой задачи возможно только при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд — включая не только стадию размещения заказа (на которой сфокусирован 94-ФЗ), но также стадии планирования закупок и исполнения контрактов.
Возобновившееся в 2009 году обсуждение концепции Федеральной контрактной системы (см.
приложение 6 о целях и принципах ФКС) свидетельствует о том, что Правительство осознает данную проблему.
Однако необходимо более быстрое продвижение в этом направлении.
20

[Back]