Content-type: text/html
[стр. 141]

«ценовых порогов» (сейчас это около 3 тыс.
долл.) существенно повысило издержки организаций-заказников.
Расчеты, проведенные ГУ — ВШЭ в 2009 г.
по 750 госконтрактам, заключенным одним госзаказчиком
крупной бюджетной организацией, 16 4 показали следующее .
Издержки администрирования закупок (рассчитанные как сумма заработной платы специалистов по закупкам, специалистов финансовых служб, сотрудников структурных подразделений, занятых подготовкой технических заданий, и сотрудников, входящих в состав конкурсных комиссий, и
соответствующих материальных расходов) составляли примерно 0,6% общего объема этих контрактов.
Однако при делении всего объема проанализированных закупок на контракты
стоимостью свыше 1,5 млн.
руб.
и до 1,5 млн.

руб.
с учетом сопоставимых трудозатрат на
их оформление оказалось, что в первом случае (для крупных контрактов, средний размер которых в данной организации превышал 20 млн.
руб.) издержки составляют ч 0,15'— 0,20%, а во втором — 7,5 — 9,0% (средний размер контракта меньше 400 тыс.
руб.).
Эти издержки, фактически «вменялись» организации-заказчику независимо от того, приведут закупочные процедуры к снижению цен закупок или нет.
Одновременно при мелких закупках поставщики часто не были ' заинтересованы участвовать в торгах из-за высоких издержек на подготовку конкурсной документа1{ии и небольшого конечного финансового результата.
В результате, как
показали собранные ГУ—ВШЭ «кейсы», в ряде случаев госзаказчики были вынуждены «уговаривать» потенциальных поставщиков подать заявку на конкурс и сами готовили за них всю конкурсную документацию (без формального проведения конкурса и появления хотя бы одного поставщика госзаказчик не мог расходовать выделенные ему бюджетные средства и вести свою основную деятельность).
При этом
16 См.: Перечень основных проблем составлен на основе анализа данных опросо госзаказчиков и «кейсов», собранных в рамках реализации исследовательского проекта ГУ— ВШЭ «Анализ функционирования системы государственных закупок и разработка предложений по ес совершенствованию».
141
[стр. 18]

оказалась значительная часть общепринятых путей повышения эффективности госзакупок — что создавало серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляемые им товары и услуги соответствовали определенным стандартам качества и были предоставлены им в установленные сроки.
В этих условиях более влиятельные госзаказчики, используя возможности «административного торга», начинали добиваться исключения своих закупок из-под действия 94-ФЗ.
Остальные же оказывались обречены на поиски «обходных путей» для отсечения недобросовестных (или потенциально недобросовестных) поставщиков.
Однако под подобного рода действия легко маскируются и коррупционные практики.
Это ведет к тому, что разделение добросовестных и недобросовестных агентов крайне затруднено.
В связи с этим мы можем констатировать, что 94-ФЗ действительно создал стимулы к усилению конкуренции (и, как мы видели в предыдущем разделе, это отмечается поставщиками в рамках обследований ГУ-ВШЭ).
Однако при этом не учитывались обстоятельно изученные экономической теорией особенности конкуренции на различных рынках, в том числе риски вытеснения добросовестной конкуренции недобросовестной на тех рынках, на которых для этого имеются объективные предпосылки.
Вразрез с бесспорными требованиями теории не были обеспечены условия идентификации добросовестных и компетентных участников закупок (например, такие, как учет предшествующего поведения на рынке и результатов деятельности фирм) и одновременно не использовались механизмы отсечения недобросовестных участников (например, через запрос обоснования цены и возможность отклонения заявки на основе отрицательной экспертизы такого обоснования).
Другое направление вытеснения участников процесса госзакупок в зону неформальных отношений связано с обязательностью применения закупочных процедур для мелких закупок.
Акцентируя внимание на широком распространении коррупции и барьерах для участия МСП в системе госзакупок, разработчики 94-ФЗ сознательно настаивали на распространении обязательных процедур даже на мелкие закупки.
Так, в 2006 году действие закона распространялось на все закупки свыше 60 тысяч рублей (этот лимит был повышен до 100 тысяч рублей в 2007 году).
Следует подчеркнуть, что в международной практике использование каких-либо конкурсных процедур характерно для закупок, стоимость которых превышает 50 тысяч долларов.
Как видно по данным, приведенным во вставке 3, введение с принятием 94-ФЗ на порядок более низких «ценовых порогов» на практике означало существенное повышение издержек организаций-заказчиков.
Одновременно для мелких закупок часто была характерна ситуация, когда поставщики были просто не заинтересованы в участии в торгах — в силу высоких издержек на подготовку конкурсной документации и низкого конечного финансового результата.
В результате, как
показывали «кейсы», собранные ГУВШЭ, в ряде случаев госзаказчики были вынуждены «уговаривать» потенциальных поставщиков подать заявку на конкурс и сами готовили за них всю конкурсную документацию.
Это объяснялось тем, что без формального проведения конкурса и 17

[стр.,19]

появления хотя бы одного поставщика госзаказчик не мог начать расходовать выделенные ему бюджетные средства и вести предписанную ему основную деятельность.
При этом
отобранный поставщик, используя свое «монопольное» положение, мог навязывать госзаказчику весьма невыгодные условия закупок.
Наряду с неизбежным возникновением неформальных отношений и появлением дополнительных издержек у госзаказчиков такие ситуации вели к прямой дискредитации 94-ФЗ — поскольку все участники процесса ясно видели, что использование конкурсных процедур в этих случаях никак экономически не оправданно.
Вставка 3.
Издержки на осуществление закупок для контрактов разных размеров Расчеты, проведенные ГУ-ВШЭ в 2009 году по 750 госконтрактам, заключенным одним госзаказчиком крупной бюджетной организацией, показали следующее.
Издержки администрирования закупок (рассчитанные как сумма заработной платы специалистов по закупкам, специалистов финансовых служб, сотрудников структурных подразделений, занятых подготовкой технических заданий, и сотрудников, входящих в состав конкурсных комиссий, и
сопровождающих материальных расходов) составляли примерно 0,6% от общего объема этих контрактов.
Однако при делении всего объема проанализированных закупок на контракты
с объемом свыше 1,5 млн.
рублей и до 1,5 млн.
рублей и с учетом сопоставимых трудозатрат на оформление таких контрактов оказалось, что в первом случаедля крупных контрактов, средний размер которых в данной организации превышал 20 млн.
рублей — издержки составляют 0,15—0,20%, а во втором они возрастают до 7,5-9,0% (в этой группе — средний размер контракта был менее 400 тысяч рублей).
Такие издержки фактически «вменялись» организации-заказчикунезависимо от того, приведут ли закупочные процедуры к снижению цен закупок или нет.
Таким образом, упрощенное понимание функционирования рыночных механизмов, а также предположение о тотальной коррупции в госаппарате (чем обосновывалась жесткая формализация всех процедур закупок) привели к существенным дополнительным издержкам для добросовестных агентов.
Они оказывались перед выбором: идти на риск низкого качества поставок или, обходя закон, достигать неформальных договоренностей с поставщиками.
Одновременно невозможность эффективного применения санкций за нарушение законодательства (которые регулятор не в состоянии наложить на десятки тысяч госзаказчиков, не соблюдающих сроки оценки заявок, сроки публикации протоколов и т.д.) «развязывала руки» для недобросовестных коррупционноориентированных агентов.
И в результате вместо позитивных стимулов для участников закупок к усилению конкуренции новая система регулирования госзакупок генерировала дополнительные стимулы к развитию неформальных отношений между госзаказчиками и поставщиками, создавая питательную среду для «латентной» коррупции.
Одним из аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в рамках 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур.
Так, в СМИ неоднократно приводилась сумма накопленной 18

[Back]