Content-type: text/html
[стр. 52]

«конкурентного нейтралитета»: устранение общего конкурентного преимущества, основанного исключительно на принадлежности к государственному сектору.
Создан независимый наблюдательный совет, реагирующий на жалобы на нарушение этих условий.

Используются также управленческие новации, позволяющие привлекать партнеров из частного сектора, агрегировать спрос и получать скидки на больших партиях товара.

Агрегирование спроса является способом получения скидок при закупках больших партий продукции.
Такие функции может выполнять отдельная организация.
Например, Национальное ведомство по информационной экономике (NOIE) выполняет функции централизованного руководства соглашениями по всем государственным телекоммуникациям и
услугам.
Закупки офисного оборудования, офисной фурнитуры и услуг по аукционным продажам также концентрируются с использованием Соглашений об избранном (одобренном) поставщике, в соответствии с которым поставщики проходят предварительную оценку центральными правительственными организациями:
Привлечение внешних источников также является официальной политикой.
Все государственные организации в настоящий момент обязаны предоставлять свои информационные технологии, инфраструктуру, рекламные, юридические и другие услуги фирмам, централизованно отобранным ведомствами (NOIE
й др.).
Концепция партнерского или совместного подряда также проходит испытания в Содружестве в качестве инновационного подхода в контрактации, позволяющего использовать дополнительные ресурсы частного сектора в государственных целях.
Особенно активно действует в этом отношении Министерство обороны.

Второй вариант устройства регулирования — финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы в сфере закупок — принят в Канаде.

В Канаде регулирование сферы закупок осуществляется в рамках финансового законодательства.
Базовым нормативным актом, регулирующим закупки, является Закон «Об управлении финансами».
Он устанавливает
52
[стр. 1]

Организационное и институциональное устройство систем закупок разнообразно.
Вместе с тем, можно отметить, что лучшая практика включает создание независимого подразделения (службы) администрации соответствующего уровня (муниципалитета, региона, национального правительства), осуществляющего полную координацию процессов планирования и формирования закупок либо работающего в непосредственном контакте с плановыми подразделениями.
Можно выделить несколько принципиальных моделей административного устройства систем управлением заказом для государственных (муниципальных) нужд: 1) независимое подразделение администрации региона, муниципалитета, управляющее сферой закупок (как в Австралии); 2) распределенные функции между несколькими центрами принятия решений (как в Канаде); 3) специализированный орган на национальном уровне (как в Польше).
Примером первого подхода является Австралия.
Закупки для государственных нужд в Австралии попадают под регулирование единого федерального ведомства — Департамента финансов и снабжения (ДОФА), которое занимается разработкой и корректировкой официальных правил и процедур проведения закупок.
Этим правилам должны следовать все государственные организации всех уровней — центрального правительства, штата, территории или муниципалитета.
Австралия является государством с одной из самых «продвинутых» систем государственной службы и администрирования, в том числе и в области закупок для государственных нужд.
Подразделение ДОФА по конкурентным торгам и грантам управляет правительственной программой по закупкам во взаимодействии с другими правительственными организациями, включая Австралийский правительственный совет по снабжению и строительству (APCC), в который входят представители основных министерств, ответственных за проведение политики в области закупок и строительства в Австралии.
Базовым документом, регулирующим государственные закупки в Австралии, является Закон «Об управлении финансами и отчетности» (FMA), вступивший в силу в 1997 г.
Различные директивы, изданные согласно FMA, непосредственно связаны с закупками и устанавливают следующие правила: · исполнительный директор любой государственной организации наделяется полномочиями и несет соответствующую ответственность в рамках процедур закупок; министр финансов Федерации наделяется полномочиями по изданию директив, относящихся к закупкам; должностные лица, исполняющие обязанности в сфере закупок, должны выполнять их, принимая во внимание директивы (или документально обосновывать, почему они не смогли этого сделать); не разрешается и не допускается утверждение предложений соответствующими органами до тех пор, пока они не удостоверятся в том, что предполагаемые расходы соответствуют политике Федерации и приведут к эффективному и продуктивному расходованию государственных средств; · запрещается заключение контракта между сторонами в случае несоблюдения ими указанных выше правил.
Вторая модель устройства системы бюджетных закупок — распределение функций между несколькими центрами принятия решений и ответственности.
Примером такого устройства служит система управления заказом в Канаде.
Канадская система закупок в общем носит гораздо более инструктивный характер по сравнению с системой закупок в Австралии.
Это является естественным результатом более сложной среды, в рамках которой функционирует канадская система закупок, исторической и культурной разнородностью, а также участием Канады в Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА), в Соглашении ВТО по правительственным закупкам и других соглашениях.
Ответственность за проведение закупок в Канаде децентрализована и передана различным ведомствам и агентствам на уровне федерального правительства и правительства провинций и территорий, но степень централизованного контроля и надзора в Канаде значительно выше.
Закупки товаров остаются под централизованным контролем Министерства общественных работ и правительственных услуг (PWGSC), Казначейство осуществляет широкомасштабный централизованный контроль контрактов, сумма которых превышает пороговые величины.
Помимо этого, оптовые закупки некоторых товаров, для которых обычно привлекалось большое число различных агентств, были централизованы и проводятся «организациями общей службы» (CSO).
Аналогичным образом организована система бюджетных закупок в большинстве стран Европейского Союза, которые в соответствии с внутренними требованиями — директивами ЕС — должны унифицировать свои национальные системы бюджетных закупок в целях снижения издержек участников закупок и поставщиков из стран ЕС.
Однако процесс этот осуществляется медленно.
В 1997 г.
Протокол результатов функционирования Единого рынка, опубликованный ЕС, установил, что сфера государственных закупок является самым слабым звеном по сравнению с другими достижениями Сообщества.
По состоянию на данный год только 55,6 % всего объема директив были корректно внедрены в национальное законодательство стран-участниц.
Так, во Франции Кодекс по контрактам на закупку для государственных нужд вступил в действие только в середине 2001 г.
Третья модель построения системы бюджетных закупок основывается на создании специализированного органа на национальном уровне, контролирующего размещение заказов.
Примером могут служить недавно вступившие в Европейский Союз страны Восточной Европы, в частности Польша.
Пример Польской Республики интересен тем, что это государство сравнительно недавно приступило к созданию системы закупок (в 1995 г.).
В это время вступил в силу закон о государственных закупках.
Он и стал нормативной базой, определяющей конкурентную среду среди предприятий, участвующих в бюджетных закупках.
Закон регулирует деятельность правительства (центрального и местных) и других государственных институтов при привлечении и выборе наилучшего предложения при закупке товаров, работ и услуг на бюджетные средства.
Основным принципом, установленным законом, является обеспечение открытой и справедливой конкуренции.
Закон требует справедливого и равного отношения ко всем участникам процедуры закупок, полноценной и открытой конкуренции и прозрачности информации о государственных закупках.
С вступлением страны в ЕС все нормы соответствующих директив распространяются и на Польшу.
Система бюджетных закупок Польши является децентрализованной.
В случае поставок больших партий однородной продукции могут использоваться объединенные закупки для всех уровней.
После принятия Закона «О бюджетных закупках» от 10 июня 1994 г.
в Польше 1 января 1995 г.
было создано специализированное государственное агентство — Бюро по бюджетным закупкам (Urząd Zamówień Publicznych).
При Бюро создан Совет, который играет консультативную роль.
Члены Совета назначаются и снимаются премьер-министром по запросу председателя.
В Совет входят представители всех заинтересованных сторон: члены парламента, представители закупочных организаций (на центральном и местном уровнях), представители ассоциаций поставщиков и подрядчиков, органов государственного аудита и контроля и экспертов в области бюджетных закупок.
Совет проводит заседания каждые 2-3 месяца.
Бюро является координирующим органом в сфере закупок и выполняет многообразные координирующие функции: издает официальный бюллетень по государственным закупкам, публикующий информацию о бюджетных закупках на сумму, выше определенного ценового порога; принимает административные решения по поводу проведения конкурсных и иных видов закупок или преференций национальным поставщикам; разработка обучающих программ, семинаров в области бюджетных закупок; организация процедуры обжалования решений.
При этом само Бюро не осуществляет закупок, не распределяет средства на оплату государственного заказа, не проводит конкурсных отборов, не проводит экспертизу заключаемых контрактов и не рассматривает жалоб участников системы закупок.
Бюро только координирует все эти процессы.
В настоящее время в перечень заказчиков, чьи закупки регулируются законом о государственных закупках, внесены государственные предприятия — естественные монополии, работающие в сфере водоснабжения, электроснабжения, транспорта и телекоммуникаций.
Таблица 12.2 Модель административного устройства систем управления бюджетными закупками Достоинства Недостатки Совокупность независимых органов Оперативность, точное следование потребностям Дополнительные требования по организации системы контроля Распределенные функции между несколькими центрами принятия решений Улучшенная подотчетность, система взаимного контроля Избыточная бюрократизация Специализированный орган Экономия на масштабе, единство процедур и правил Трудности с учетом конкретных потребностей, длительность процедур закупок Регулирование систем и процессов закупок для государственных нужд также осуществляется в соответствии с несколькими моделями.
Можно условно выделить следующие варианты устройства правового регулирования: 1) базовый национальный (федеральный) закон, регулирующий управление финансами и расходами «в пакете» с разъясняющими директивами на нескольких уровнях управления (как в Австралии); 2) финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы, как правовая база закупок (в Канаде); 3) единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок (Франция); 4) наднациональные директивы и унифицированные в соответствии с ними национальные правовые акты (в Европейском Союзе).
Примером первого варианта устройства системы регулирования, когда действует национальный закон, регулирующий управление государственными финансами и бюджетными расходами вместе с разъясняющими директивами, служит Австралия.
Законодательное регулирование закупок Австралии состоит из нескольких уровней.
Первые два — федеральное законодательство и директивы.
Третий уровень — различного рода правила на уровне исполнительных директоров (CEIs), издаваемые каждой отдельной организацией, осуществляющей закупки для государственных нужд.
В этих правилах отражаются специфические потребности и требования конкретных организаций.
Директивы Британского Содружества по закупкам (CPG), изданные в марте 1998 г., устанавливают политику и принципы в области закупок и формулируют результаты, которые должностные лица или организации, проводящие закупки от лица государства, должны обеспечивать в ходе планирования, осуществления или контроля закупок.
CPG состоят из трех частей и объединяют в едином документе цели политики, руководство по лучшей практике, дополнительные законодательные акты, относящиеся к закупкам.
В директивах закреплены основные цели системы закупок.
Главные из них — достижение эффективного расходования денежных средств (value for money), открытая и честная конкуренция, национальная конкурентоспособность.
Кроме того, декларируется также поддержка других сфер политики Содружества — охраны окружающей среды, развития трудовых отношений, стимулирования развития малого и среднего бизнеса, поддержки коренного населения, создания равных возможностей для женщин на рынке труда.
К любой государственной организации, конкурирующей с частным сектором за государственный контракт, должны применяться правила «конкурентного нейтралитета»: устранение общего конкурентного преимущества, основанного исключительно на принадлежности к государственному сектору.
Создан независимый наблюдательный совет, реагирующий на жалобы на нарушение этих условий.

Используются также управленческие новации, позволяющие привлекать партнеров из частного сектора, агрегировать спрос и получать скидки на больших партиях товара.
Агрегирование спроса является способом получения скидок при закупках больших партий продукции.
Такие функции может выполнять отдельная организация.
Например, Национальное ведомство по информационной экономике (NOIE) выполняет функции централизованного руководства соглашениями по всем государственным телекоммуникациям и
IT услугам.
Закупки офисного оборудования, офисной фурнитуры и услуг по аукционным продажам также концентрируются с использованием Соглашений об избранном (одобренном) поставщике, в соответствии с которым поставщики проходят предварительную оценку центральными правительственными организациями.

Привлечение внешних источников также является официальной политикой.
Все государственные организации в настоящий момент обязаны предоставлять свои информационные технологии, инфраструктуру, рекламные, юридические и другие услуги фирмам, централизованно отобранным ведомствами (NOIE
и др.).
Концепция партнерского или совместного подряда также проходит испытания в Содружестве в качестве инновационного подхода в контрактации, позволяющего использовать дополнительные ресурсы частного сектора в государственных целях.
Особенно активно действует в этом отношении Министерство обороны.

Второй вариант устройства регулирования — финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы в сфере закупок — принят в Канаде.
В Канаде регулирование сферы закупок осуществляется в рамках финансового законодательства.
Базовым нормативным актом, регулирующим закупки, является Закон «Об управлении финансами».
Он устанавливает
основные финансовые обязательства и полномочия при осуществлении контрактации и размещении государственных (муниципальных) заказов.
Он не содержит детальных процедур, но устанавливает важнейшие принципы: во-первых, закупки могут осуществляться только при наличии адекватных запланированных средств в бюджете и, во-вторых, при размещении заказов для государственных нужд должны использоваться преимущественно конкурентные способы закупок (тендеры).
Методические рекомендации по функционированию канадской системы закупок изложены в Руководстве по политике контрактации Секретариата Министерства финансов Канады.
Указанный документ снимает разногласия между национальными нормами и различными торговыми соглашениями, в которых участвует Канада (НАФТА, Соглашение о правительственных закупках ВТО и Внутренние торговые соглашения).
Третья модель регулирования сферы государственного (муниципального) заказа — единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок для бюджетных нужд.
Примером такого подхода является Франция.
Во Франции главный национальный документ, регулирующий сферу закупок, — Кодекс Франции о контрактах на закупку для государственных нужд.
Кодекс требует, чтобы государственные закупки строго осуществлялись на принципах свободы доступа к государственному заказу, равноправия кандидатов и прозрачности процедур.
Декларируется общая цель закупок — достижение эффективного расходования средств.
Цели можно достичь при соблюдении условий: предварительного определения требований, строгого соблюдения обязательств и процедур выбора.
Кодекс устанавливает подробные правила для всех типов закупок и всех уровней властей.
Персонал любой закупочной организации обязан выполнять требования Кодекса.
Практически во всех экономически развитых странах разработаны и действуют стандартные наборы документации, применяемые при проведении закупок.
Применение стандартной документации либо обязательно во всех случаях (как в Европейском Союзе), либо остается на усмотрение соответствующих органов власти и обязательно только в некоторых сферах (например, для военных закупок в Австралии разработаны Образцы тендерной документации).
Как правило, применение унифицированной конкурсной документации рекомендуется.
В Австралии в большинстве случаев федеральное правительство не устанавливает обязательных стандартных документов на участие в торгах, однако существует несколько исключений.
Например, Министерство обороны разработало свои методические рекомендации — стандартные Образцы тендерной документации, применяемые при закупках технических продуктов и программного обеспечения.
Решение относительно содержания контрактных условий остается в руках организации-закупщика, которая руководствуется критерием эффективности затрат.
Желательность применения стандартных документов указана в Директивах по закупкам (CPG), и обычно правительства штатов и территорий (вид территориально-административных единиц в Австралии) выполняют это условие, поощряя либо обязывая организации использовать стандартную тендерную документацию.
В странах ЕС этот аспект также проработан.
В странах-участниках есть соответствующая стандартная документация.
В частности, Латвия ввела ее еще на стадии подготовки ко вступлению в ЕС.
В соответствии с законом о закупках, каждый заказчик обязан публиковать в официальном издании Бюро по надзору — «Вестнике Латвии» — и на сайте Бюро информацию о планируемой закупке, если ее объем превышает эквивалент 3 000 евро.
Для этого на сайте Бюро в открытом доступе на латышском языке опубликованы все специальные формы заявок.
Помимо сообщений о закупках, заказчик обязан публиковать данные об изменениях условий закупок, о заключении / не заключении контракта, которые содержат информацию о фирмах, которым было отказано, с указанием причин отказа, о фирмах-победителях.
Сообщение о заключении контракта обязательно для заполнения в любом случае.
Таким образом, Бюро отслеживает процедуры осуществления закупок от начала и до момента заключения контракта.
Данная система позволяет собирать статистику по количеству контрактов и суммам заключаемых договоров.
Смысл применения стандартной документации очевиден: это унификация документов, упрощение и ускорение документооборота, снижение соответствующих трансакционных издержек — подачи документов на конкурсы, контроля расходов бюджетов, учета и анализа операций.
Это упрощает равный доступ поставщикам на конкурсы, проводимые органами власти на поставки для нужд бюджетного сектора.
Таблица 12.3 Модель организации регулирования систем и процессов бюджетных закупок Достоинства Недостатки Базовый национальный (федеральный) закон, регулирующий управление финансами и расходами «в пакете» с разъясняющими директивами на нескольких уровнях управления Возможности по доработке на региональном и местном уровне, точное следование потребностям бюджетов; ясность и понятность общих правил, определенных методическими документами Дополнительные требования по организации системы контроля, статистики Финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы Возможности по доработке на региональном и местном уровнях, точное следование потребностям бюджетов Возможные методические проблемы Единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок Унификация процедур, ясность для поставщиков товаров и услуг правил осуществления бюджетных закупок по всей стране Избыточная жесткость, ограничения на адаптацию системы закупок к местным условиям Наднациональные директивы и унифицированные в соответствии с ними национальные правовые акты Экономия на масштабе, единство процедур и правил на большой территории, снижение издержек для поставщиков товаров и услуг Трудности с учетом конкретных потребностей, длительность процедур закупок, сложности с возможной адаптацией под местные нужды

[Back]