DISSERNET.ORG:Кбр/201-208

Материал из DISSERNET.ORG
(перенаправлено с «DISSERNET.ORG:Кбр/201»)
Перейти к: навигация, поиск
А.Л.Кобринский (2004) [стр 201-208]
Т.А. Анчуткина (2003) [стр 119-125]

[стр 201]


является решающим, в отличие от председателей комитетов Государственной Думы, которые входят в Совет Государственной Думы с правом совещательного голоса. Уровень сплоченности депутатских объединений определяется несколькими факторами, по основным среди них, как представляется, является ответственность членов объединения, пределы которой обозначены уже названными- положениями об объединениях. Причем этот тсзис применим не только в отношении фракций, но и депутатских групп (как в рассмотренном выше случае фактического запрета на вхождение в группу депутатов, избранных по федеральному списку), хотя именно во фракциях, сформированных на основе избирательных объединений - политических партий, их члены помимо принадлежности к одному парламентскому объединению могут быть связаны жесткой уставиой-партийной дис1щплиной.

Так, в соответствии со своими положениями фракции по принципиальным вопросам, к числу которых относятся важнейшие законопроекты и ключевые вопросы внутренней и внешней политики, могут принимать решения о солидарном голосовании. Солидарное голосование означает то, что все члены фракции голосуют в соответствии с ее решением вне зависимости от имеющихся особых мнении. В этом случае член фракции не может голосовать иначе, однако, он имеет право вовсе не участвовать в голосовании.

В качестве примера проявления такого принципа можно привести рассмотрение 15 мая 1999 г. в Государственной Думе вопроса о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Решения о солидарном голосовании были приняты фракциями КПРФ (по всем пунктам обвинения) и «Яблоко» (по одному пункту обвинения), Аграрной депутатской группой и депутатской группой «Народовластие», полностью поддержавших

[стр 202]

фракцию КПРФ Фракции ЛДПР и «Паш дом-Россия» высказались отрицательно по всем пунктам обвинения, однако фракция ЛДПР приняла решение не участвовать в голосовании вовсе, а фракция НДР не ограничивала своих депутатов в этом праве Между тем, несмотря на соответствующие решения фракций и многочисленные публичные заявления их лидеров, предшествовавшие дню голосования, последующие результаты голосования показали, что во всех без исключения фракциях был нарушен как принцип солидарного голосования, так и принцип неучастия в голосовании.

Так, во фракции КПРФ 2 депутата не подчинились решению фракции (1 не брал бюллетени и 1 проголосовал против по одному из пунктов обвинения), во фракции ЛДПР 2 депутата приняли участие в голосовании вопреки решению фракции о неучастии в голосовании; во фракции «Наш дом-Россия» 2 депутата голосовали за импичмент по некоторым пунктам обвинения. Нарушение фракционной дисциплины было продемонстрировано и фракцией «Яблоко»: в поддержку обвинения по вопросу о войне в Чечне, по которому фракцией было принято решение о солидарном голосовании, проголосовало 37 депутатов из 46, хотя только 1 депутат проголосовал против по этому пункту.

Конечно, факты неподчинения отдельных депутатов фракционной (партийной) дисциплине в таком важном политическом процессе, тем более перед грядущими выборами в Государственную Думу, не остались незамеченными руководством этих партий По всей вероятности, к таким депутатам были применены соответствующие меры взыскания. Лидеры фракций и не скрывали подобных намерений. На вопрос о судьбе нарушивших дисциплину депутатов лидер фракции ЛДПР

[стр 203]

B. В. Жириновский ответил. «Этот человек никогда не будет депутатом и не займет никакие посты. Партийный суд его сурово накажет. Второй депутат тоже будет наказан». Т А. Явлинский также высказался о том, что «мы не намерены никого судить, кроме нарушивших солидарность».

Последствия нарушения принципов солидарного голосования были предусмотрены положениями некоторых фракции. В случае нарушения принципа солидарного голосования (один раз, как предусмотрено Регламентом о фракции «Яблоко» или троекратно - в соответствии^ с Положением о фракции «Наш Дом-Россия») член фракции- мог быть исключен- из данного депутатского объединения большинством в 2/3 голосов от числа участвующих в голосовании членов фракции.

Исключение из фракции возможно и по другим основаниям, к числу которых относятся: нарушение положения о фракции, систематическое неисполнение обязанностей депутата Государственной Думы, либо неисполнение депутатом поручения фракции, либо если действия члена фракции дискредитируют фракцию, либо если позиция члена фракции по принципиальным вопросам, заявляемая им в публичных выступлениях, расходится с принятой ранее позицией фракции. А положениями некоторых фракций исключение или выход но собственной инициативе депутата из фракции влечет за собой его отзыв с должностей, на которые он был избран по инициативе фракции.

Нельзя в этом случае не согласиться с профессором C. А. Авакьяном, который отсутствие в Регламенте Государственной Думы нормы об основах исключения депутата из депутатского

[стр 204]

объединения связывает с «незащищенностью» депутата, с его полной зависимостью от фракции, депутатской группы.

Положение о фракции «Единство» (Государственная Дума третьего созыва) предусматривало иную санкцию для своих депутатов, если член фракции голосует в профильном Комитете Государственной Думы, в котором он-работаст, иначе, чем определено позицией фракции по тому или иному вопросу, то фракция может провести ротацию-этого депутата в случае, когда для фракции установлена квота на представительство в данном Комитете. Подобные «перспективы» явно нежелательны для членов фракций. В качестве примера воздействия' фракции на своих членов можно привести факт назначения В. Рыжкова, руководителем фракции «Наш дом-Россия» Подчинившись решению фракции, он сменил должность Первого заместителя Председателя Государственной Думы на должность руководителя депутатского объединения.

Как указывалось выше, депутатские группы не связаны партийными «условностями». Это является их принципиальным отличием от фракций. Хотя в их положениях также имеются нормы, регулирующие вопросы исключения депутатов из составов данных депутатских объединений. Такие исключения возможны, как. правило, по формальным основаниям - «за действия, дискредитирующие группу» (группы «Российские регионы», «Народный депутат») либо за «систематическое нарушение Регламента группы, за нарушение этических норм и проявление неуважения к коллегам» (депутатская группа «Народовластие»).

В положениях о депутатских группах сделан акцент на то, что депутат - член группы не может быть исключен из ее состава за

[стр 205]

позицию, выраженную им при голосовании или за несогласие с решением группы. Однако, фактически, ситуация может быть иной. Так, например, 20 марта 2001 г. на заседании группы «Народный депутат» было принято решение об исключении из группы трех ее депутатов за отказ от консолидированною голосования

По нашему мнению, принудительное солидарное голосование особенно контрастирует с принципом построения депутатских групп не на основе списков избирательных объединений (фракции), а из числа депутатов, не вошедших во фракции и избранных по одномандатным округам. Такие депутаты, не будучи связанными обязательствами перед избирательными объединениями, обязаны поддерживать связь только со своими избирателями в округах. Следует обратить внимание па то, что законодательство говорит исключительно о связи таких депутатов с избирателями, а не с депутатскими группами. Статья 8 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федераций» определяет -то, что «депутат Государственной Думы, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа»/'"' При такой ситуации принудительное солидарное голосование ущемляло интересы не только самого депутата, по и его избирателей, могло не позволить ему выполнить свою предвыборную программу.

Анализ регламентов депутатских объединений, а также рассмотренные примеры, связанные с применением санкции в отношении депутатов, нарушивших принцип солидарного голосования, приводят нас к выводу, что существование такого принципа не совсем соотносится с нормами законодательства о статусе депутата. Согласно

[стр 206]

статье 1 Федерального закона «О статусе », депутат Государственной Думы является представителем народа, уполномоченным осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Никто не вправе ограничивать эти полномочия. Кроме того, одним из прав депутата Государственной думы является право на участие в заседании палаты с правом решающего голоса по всем-рассматриваемым вопросам (статья 12 ФЗ «О статусе..»). Никто не вправе ограничить депутата в реализации этого права.

Регламент Государственной Думы устанавливает то, что депутат не только голосует лично, но и реализует при этом собственное волеизъявление (часть I статьи 85, часть 7 статьи 87, часть 5 статьи 89, часть 7 статьи 180) Принуждение же депутата к солидарному голосованию ущемляег его право на самостоятельное волеизъявление и неправомерно ограничивает его право на голосование. Регламент Государственной Думы вообще не упоминает такой элемент, как солидарное голосование. Часть 1 статьи 85 Регламента, напротив, устанавливает то, что при голосовании по каждому вопросу каждый депутат «имеет один голос». Принудительное солидарное голосование нарушает этот важный принцип единичности и равенства голосов- депутаты, желающие проголосовать иначе, фактически лишаются права голоса и их голоса переходят к тем, кто принял решение о солидарном голосовании.

Участие в работе депутатских объединений - это форма деятельности депутата Государственной Думы, предусмотренная статьей 7 Федерального закона «О статусе...». Федеральный закон не устанавливает оснований для лишения депутата его права на участие в работе фракции или депутатской группы.

[стр 207]

При принудительном солидарном голосовании можно говорить не только о деформации волеизъявления депутатов, но и правовой природы депутатских объединений. Согласно статье 5 Регламента Государственной Думы, депутатские объединения образуются «для совместной деятельности и выражения единой позиции но вопросам, рассматриваемым Государственной Думой» Однако «совместная деятельность» депутатов в рамках депутатских групп вовсе не предполагает отказ депутатов от своих законных прав или обязанностей перед избирателями. Что же касается «единой позиции», то она может проявляться в выступлениях представителей депутатских групп, например, на пленарных заседаниях парламента202

На основании изложенного следует вывод о том, что, включая в свои положения нормы, регулирующие процедуру голосования, а также об ответственности своих членов, депутатские объединения уделяют преимущественное значение партийной (корпоративной) дисциплине. Как свидетельствует практика, нормы депутатских групп о независимости и свободе депутатов в этом вопросе иногда носят относительный характер, что позволяет говорить об игнорировании депутатскими группами вышеуказанных норм Федерального закона и Регламента.

С тем, чтобы воспрепятствовать тенденции роста влияния внутригрупповых норм, предлагалось внести дополнения в Федеральный закон «О статусе...» и Регламент Государственной Думы, в которых следовало бы закрепить положение о том, что депутатское объединение не должно обязывать депутата участвовать в солидарном голосовании, а лишь может предоставить ему такое право. В то же время, нельзя не видеть, что подобная позиция неминуемо влечет за

[стр 208]

собой ослабление дисциплины внутри самого депутатского объединения.

Исследование в целом положений о депутатских объединениях показало, что модель их организации фактически дублирует модель организации самой Государственной Думы Регламент или положение о фракции или депутатской группе, куда зачастую инкорпорируются нормы политических партий, наряду с Регламентом Государственной Думы, являются основополагающими документами в деятельности депутатского объединения



[стр 119]

Политсовет фракции, а также осуществлял связь между фракцией и движением "Наш дом - Россия".

При решении вопросов, относящихся к компетенции Совета Государственной Думы, мнение руководителей депутатских объединений, как и мнение Председателя Государственной Думы, является решающим в отличие от председателей комитетов Государственной Думы, которые входят в Совет Государственной Думы с правом совещательного голоса.

Уровень сплоченности депутатских объединений определяется, несколькими факторами, но основным среди них, как представляется, является ответственность членов объединения, пределы которой обозначены уже названными положениями об объединениях. Причем этот тезис применим не только в отношении фракций, но и депутатских групп (как в вы нерассмотренном случае фактического запрета на вхождение в группу депутатов, избранных по федеральному списку), хотя именно во фракциях, сформированных на основе избирательных объединений - политических партий, их члены помимо принадлежности к одному парламентскому объединению могут быть связаны жесткой уставной партийной дисциплиной. Так, в соответствии со своими положениями фракции по принципиальным вопросам, к числу которых относятся важнейшие законопроекты и ключевые вопросы внутренней и внешней политики, могут принимать решения о солидарном голосовании. Солидарное голосование означает, что все члены фракции голосуют в соответствии с ее решением вне зависимости от имеющихся особых мнений. В этом случае член фракции не может голосовать иначе, однако он имеет право вовсе не участвовать в голосовании.

[стр 120]

В качестве примера проявления такого принципа можно привести рассмотрение 15 мая 1999 г. в Государственной Думе вопроса о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Решения о солидарном голосовании были приняты фракциями КПРФ (по всем пунктам обвинения) и "Яблоко" (по одному пункту обвинения), Аграрной депутатской группой и депутатской группой "Народовластие", полностью поддержавших фракцию КПРФ. Фракции ЛДПР и "Наш дом - Россия" высказались отрицательно по всем пунктам обвинения, однако фракция ЛДПР приняла решение не участвовать в голосовании вовсе, а фракция НДР не ограничивала своих депутатов в этом праве. Между тем, несмотря на соответствующие решения фракций и многочисленные публичные заявления их лидеров, предшествовавшие дню голосования, последующие результаты голосования показали, что во всех без исключения фракциях был нарушен как принцип солидарного голосования, так и принцип неучастия в голосовании. Так, во фракции КПРФ 2 депутата не подчинились решению фракции (1 - не брал бюллетени и 1 - проголосовал против по одному из пунктов обвинения); во фракции ЛДПР 2 депутата приняли участие в голосовании вопреки решению фракции о неучастии в голосовании; во фракции "Наш дом-Россия" 2 депутата голосовали за импичмент по некоторым пунктам обвинения. Нарушение фракционной дисциплины было продемонстрировано и фракцией "Яблоко": в поддержку обвинения по вопросу о войне в Чечне, по которому фракцией было принято решение о солидарном голосовании, проголосовало 37 депутатов из 46, хотя только 1 депутат проголосовал против по этому пункту . Конечно, факты неподчинения отдельных депутатов

[стр 121]

фракционной (партийной) дисциплине в таком важном политическом процессе, тем более перед грядущими выборами в Государственную Думу, не остались незамеченными руководством этих партий. По всей вероятности, к таким депутатам были применены соответствующие меры взыскания. Лидеры фракций и не скрывали подобных намерений. На вопрос о судьбе нарушивших дисциплину депутатов лидер фракции ЛДПР В.Жириновский ответил: "Этот человек никогда не будет депутатом и не займет никакие посты. Партийный суд его сурово накажет. Второй депутат тоже будет наказан". Г. Явлинский также высказался о том, что "мы не намерены никого судить кроме нарушивших солидарность",


Последствия нарушения принципов солидарного голосования предусмотрены положениями некоторых фракций. В случае нарушения принципа солидарного голосования (один раз, как предусмотрено Регламентом о фракции "Яблоко" или троекратно - в соответствии с Положением о фракции "Наш Дом - Россия") член фракции может быть исключен из данного депутатского объединения большинством в 2/3 голосов от числа участвующих в голосовании членов фракции. Исключение из фракции возможно и по другим основаниям, к числу которых относятся: нарушение положения о фракции, систематическое неисполнение обязанностей депутата Государственной Думы либо неисполнение депутатом поручения фракции, либо если действия члена фракции дискредитируют фракцию, либо если позиция члена фракции по принципиальным вопросам, заявляемая им в публичных выступлениях, расходится с принятой ранее позицией фракции. Л положениями некоторых

[стр 122]


фракций исключение или выход по собственной инициативе депутата из фракции влечет за собой его отзыв с должностей, на которые он был избран по инициативе фракции. Нельзя в этом случае не согласиться с профессором С.А.Авакьяном, который отсутствие в Регламенте Государственной Думы нормы об основах исключения депутата из депутатского объединения связывает с "незащищенностью" депутата, с его полной зависимостью от фракции, депутатской группы

Положение о фракции "Единство" (Государственная Дума третьего созыва) предусматривает иную санкцию для своих депутатов: если член фракции голосует в профильном Комитете Государственной Думы, в котором он работает, иначе, чем определено позицией фракции по тому или иному вопросу, то фракция может провести ротацию этого депутата в случае, когда для фракции установлена квота на представительство в данном Комитете. Подобные "перспективы" явно нежелательны для членов фракций. В качестве примера воздействия фракции на своих членов можно привести факт назначения В.Рыжкова руководителем фракции "Наш дом - Россия". Подчинившись решению фракции, он сменил должность Первого заместителя Председателя Государственной Думы на должность руководителя депутатского объединения.

Как указывалось выше, депутатские группы не связаны партийными "условностями". Это является их принципиальным отличием от фракций. Хотя в их положениях так же имеются нормы, регулирующие вопросы исключения депутатов из составов данных депутатских объединений. Такие исключения возможны, как правило, по формальным основаниям - "за

[стр 123]

действия, дискредитирующие группу" (группы "Российские регионы", "Народный депутат") либо за "систематическое нарушение Регламента группы, за нарушение этических норм и проявление неуважения к коллегам" (депутатская группа "Народовластие"). В положениях о депутатских группах сделан акцен т на то, что депутат - член группы не может быть исключен ил ее состава за позицию, выраженную им при голосовании или за несогласие с решением группы. Однако, фактически ситуация может быть иной. Так, например, 20 марта 2001 г. на заседании группы «Народный депутат» было принято решение об исключении из группы трех ее депу татов за отказ от консолидированного голосования.

По нашему мнению, принудительное солидарное голосование особенно контрастирует с принципом построения депутатских групп - не на основе списков избирательных объединений (фракции), а из числа депутатов, не вошедших во фракции и избранных по одномандатным округам. Такие депутаты, не будучи связанными обязательствами перед избирательными объединениями, обязаны поддерживать связь только со своими избирателями в округах. Следует обратить внимание на то, что законодательство говорит исключительно о связи таких депутатов с избирателями, а не с депутатскими группами. Статья 8 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации1' определяет, что "депутат Государственной Думы, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа . При такой ситуации принудительное солидарное

[стр 124]

голосование может ущемить интересы не только самого депутата, но и его избирателей, не позволить ему выполнить свою предвыборную программу.

Анализ регламентов депутатских объединений, а также рассмотренные примеры, связанные с применением санкций в отношении депутатов, нарушивших принцип солидарного голосования, приводит к выводу, что существование такого принципа не совсем соотносится с нормами законодательства о статусе депутата.

Согласно статье 1 Федерального закона "О статусе...1' депутат Государственной Думы является представителем народа, уполномоченным осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Никто не вправе ограничивать эти полномочия. Кроме того, одним из прав депутата Государственной думы является право на участие в заседании палаты с правом решающего голоса по всем рассматриваемым вопросам (статья 12 ФЗ "О статусе..."). Никто не вправе ограничить депутата в реализации этого права. Регламент Государственной Думы устанавливает, что депутат не только голосует лично, но и реализует при этом собственное волеизъявление (часть первая статьи 85, часть седьмая статьи 87, часть пятая статьи 89, часть седьмая статьи 180). Принуждение же депутата к солидарному голосованию ущемляет его право на самостоятельное волеизъявление и неправомерно ограничивает его право на голосование.

Регламент Государственной Думы вообще не упоминает такой элемент, как солидарное голосование. Часть первая статьи 85 Регламента, напротив, устанавливает, что при голосовании по каждому вопросу каждый депутат «имеет один голос». Принудительное солидарное голосование нарушает этот

[стр 125]

важный принцип единичности и равенства голосов: депутаты, желающие проголосовать иначе, фактически лишаются права голоса и их голоса переходят к тем, кто принял решение о солидарном голосовании. Участие в работе депутатских объединений - это форма деятельности депутата Государственной Думы, предусмотренная статьей 7 Федерального закона "О статусе...". Федеральный закон не устанавливает оснований для лишения депутата его права на участие в работе фракции или депутатской группы. При принудительном солидарном голосовании можно говорить не только о деформации волеизъявления депутатов, но и правовой природы депутатских объединений. Согласно статье 5 Регламента Государственной Думы депутатские объединения образуются "для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой". Однако "совместная деятельность" депутатов в рамках депутатских групп вовсе не предполагает отказ депутатов от своих законных прав или обязанностей перед избирателями. Что же касается «единой позиции», то она может проявляться в выступлениях представителей депутатских групп, например, на пленарных заседаниях парламента .

На основании изложенного следует вывод о том, что включая в свои положения нормы, регулирующие процедуру голосования, а также об ответственности своих членов, депутатские объединения уделяют преимущественное значение партийной (корпоративной) дисциплине. Как свидетельствует практика, нормы депутатских групп о независимости и свободе депутатов в этом вопросе иногда носят относительный характер, что позволяет говорить об игнорировании депутатскими^ышеуказанных норм федерального закона и Регламента. С тем, чтобы воспрепятствовать тенденции роста влияния внутригрупповых норм, предлагается внести дополнения в Федеральный закон "О статусе..." и Регламент Государственной Думы, в которых следовало бы закрепить положение о том, что депутатское объединение не должно обязывать депутата участвовать в солидарном голосовании, а лишь может предоставить ему такое право.

Исследование в целом положений о депутатских объединениях показало, что модель их организации фактически дублирует модель организации самой Государственной Думы. Регламент или положение о фракции или депутатской группе, куда зачастую инкорпорируются нормы политических партий, наряду с Регламентом Государственной Думы являются основополагающими документами в деятельности депутатского объединения.


Персональные инструменты
Пространства имён

Варианты
Действия
Навигация
Инструменты