DISSERNET.ORG:Кбр/181-200

Материал из DISSERNET.ORG
Перейти к: навигация, поиск
А.Л.Кобринский (2004) [стр 181-200]
Т.А. Анчуткина (2003) [стр 97-119]

[стр 181]

представительством Аграрной партии России, которая в Государственной Думе первого созыва имела одну из самых крупных фракций.

«Над партийность» группы. «Народовластие» представлялась весьма эфемерной ввиду тесного ее взаимодействия, как и Аграрной депутатской группы, с фракцией КПРФ

Формирование этих депутатских объединений происходило при непосредственном делегировании депутатов от одного объединения в другое; при голосовании по многим вопросам практически всегда названные депутатские группы были солидарны с фракцией КПРФ, о чем говорит анализ результатов голосований на заседаниях Государственной Думы. К числу «партийных» групп в Государственной Думе третьего созыва относилась и группа «Народный депутат» 9 ноября 2001 г Минюст зарегистрировал «Народную партию Российской Федерации», ядро которой составляла указанная парламентская группа. В данном случае имел место прецедент попытки создания новой политической партии на основе парламентского депутатского объединения.

Группы, сформированные из так называемых «беспартийных» депутатов, не проводя политику конкретных партий, что, как уже отмечалось, по общему основанию характерно для фракций, тем яе менее, не могут быть свободны от политического характера своей деятельности. Этому способствует сам характер групп как общности злодей, собравшихся для решения каких-либо вопросов.

Проблемы, требующие решения на федеральном уровне народными представителями, не могут быть не политическими, ибо любые действия приобретают политический характер, если они связаны с проблематикой общественного строя и экономической структуры страны и направлены на защиту интересов определенных социальных групп. Стоит просмотреть «учредительные» документы депутатских

[стр 182]

групп, чтобы подтвердить данный вывод Гак, например, в Заявлении о создании в Государственной Думе второго созыва депутатской группы «Российские регионы» было сказано, что главной целью и важнейшим принципом этого объединения является представительство и защита в Государственной Думе российских регионов, проживающих в них избирателей, обеспечение эффективного взаимодействия в Думе всех депутатов, избранных непосредственно от территориальных округов Вместе с тем, в этом же Заявлении указаны различные аспекты деятельности группы, укрепление российской государственности, последовательный федерализм, равноправие пародов, территорий и субъектов Федерации, политическое решение чеченского кризиса, всестороннее развитие подлинного народовластия и местного самоуправления. Кроме того, несмотря на отсутствие в группе жесткой партийной.дисциплины и на возможность каждого депутата голосовать в соответствии со своими убеждениями, по большинству проблем данная депутатская группа голосовала солидарно.

О политизированности данного вида депутатских объединений говорит и тот факт, что, например, группой «Народный депутат» уже в начале работы Государственной Думы третьего созыва был разработан проект Основных направлений деятельности (программных положений) 1руппы. В качестве базовых в нем содержались блоки* «Совершенствование российской государственности», «Укрепление обороноспособности страны», «Экономическая политика», «Социальная сфера» и «Духовное развитие российского общества». Анализ положений Регламента позволяет констатировать, что ряд вопросов, касающихся существования в Государственной Думе депутатских объединений, нуждается в более тщательном

[стр 183]

регулировании, причем как на регламентном, так и на законодательном уровне.

Опираясь на рассмотренные выше регламентные нормы о депутатских объединениях, а также выявив различия между ними, можно выделить и некоторые общие признаки, характерные для данных объединений, формирование по политическим признакам, цель объединения; выражение организованной позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой; обязательная регистрация, наличие внутренней структуры, регламента; наличие преимуществ по сравнению-с «неорганизованными» депутатами. Поскольку «депутатское объединение» это обобщенное понятие, состоящее из двух элементов: фракции и депутатской группы, представляется целесообразным нормативно регламентировать конкретные статусные характеристики фракций и депутатских групп. Так, определение фракции (л 3 ст. 16 Регламента) позволяет говорить о следующих ее признаках: обязательность создания, партийная основа объединения; нерегламентированная численность

В числе обязательного (пока не реализованного в Регламенте) признака должны стать основания приостановления деятельности и ликвидации фракции. Этот вопрос представляется чрезвычайно важным.

Безусловно, к основаниям превращения деятельности фракций не должен относиться численный фактор. Полагаем, что невозможность прекращения деятельности фракции по численному признаку заложена уже в самом понятии фракции, а точнее, в одном из признаков, характеризующем фракцию - обязательности ее создания. Именно в обязательности содержится определенная гарантия невозможности прекращения деятельности фракции но численному признаку. Сложно себе представить ситуацию, при которой бы число представителей политической партии (избирательного блока), преодолевших 5%-ный

[стр 184]

барьер при выборах в Государственную Думу, сократилось до ничтожно малого количества депутатов, что позволило бы ставить вопрос о прекращении деятельности фракции. Тем более, что нормативно не установлен минимум депутатов, необходимый для создания фракции. Однако вряд ли статус фракции должен быть «неприкасаем» в течение всего срока созыва Государственной Думы

Как вариант, в качестве необходимо е основания приостановления работы и ликвидации фракции должны быть приостановление деятельности и ликвидация соответствующей, политической партии Этот вывод можно сделать из статей 39-41 и 45 Федерального закона «О политических партиях»

Статья 40 Федерального закона «О политических партиях» в качестве последствий приостановления деятельности политической партии называет приостановление прав политической партии, запрещение пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации и. проводить публичные мероприятия А статья 45 говорит об аннулировании свидетельства о государственной регистрации партии и исключении соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц в случае прекращения деятельности политической партии в результате ее ликвидации или реорганизации. Срок приостановления деятельности политической партии может составлять период до шести месяцев. Iio нашему мнению, на этот период фракция Государственной Думы также должна приостановить свою деятельность, поскольку в ином случае из всех последствий приостановления, которые перечислены в статье 40 Федерального закона «О политических партиях», фракция политической партии в

[стр 185]

Государственной Думе может беспрепятственно проводить публичные мероприятия, пользоваться средствами массовой информации, но главное - это то, что при этом она, являясь структурной частью Государственной Думы в то же время является и представительством политической партии в органе государственной власти, и именно через фракцию осуществляется участие политической партии в выработке решений органов г осударственной власти

Нельзя, однако, не согласиться при этом с тем, что в деятельности фракции невозможно однозначно разделить частнонарт.икулярное и государственное начала (например, при работе над законопроектами, внесенными в Государственную Думу). Возможно, приостановление деятельности фракции должно в этом случае касаться только проведения публичных мероприятий от имспи фракции, а также выступлений в государственных и муниципальных средствах массовой информации В ост&пьном, по нашему мнению, депутаты

Государственной Думы - члены фракции не должны быть ущемлены в своих правах. При инициировании вопроса о приостановлении деятельности фракции нельзя также не принимать во внимание то, что по действующему Регламенту Государственной Думы в состав фракции входят и депутаты Государственной Думы, избранные по одномандатным избирательным округам и пожелавшие участвовать в работе данного депутатского объединения, которые, к примеру, не являясь членами данной политической партии, будут вынуждены, таким образом, нести ответственность за деятельность политической партии.

Анализируя последствия ликвидации политической партии для ее фракции в Государственной Думе, полагаем, что однозначен вывод о том, что фракция должна быть ликвидирована (распущена). При этом депутаты - члены фракции могут оставаться в положении

[стр 186]

«независимых» депутатов, либо войти в состав иных депутатских объединений (депутатских групп).

Более четкой и обоснованной в этом отношении представляется норма Федерального закона «О политических партиях», принятого Государственной Думой 8 декабря 1995г и отклоненного Советом Федерации. В нем было заложено положение, согласно которому депутатская фракция Государственной Думы, образованная из числа депутатов от политической партии, прекратившей свою деятельность в силу запрета деятельности (ликвидации), реорганизации или самороспуска, считается распущенной. Пробел-, связанный с основаниями приостановления деятельности и ликвидации фракции, требует своего восполнения путем внесения соответствующих изменений и дополнений па первоначальном этапе в Регламент Государственной Думы, а затем и в Федеральный закон-«О политических партиях» (в случае внесения в него дополнений, связанных со статусом депутатских объединений). Вместе с тем, несмотря на отсутствие в Регламенте оснований прекращения деятельности фракций, некоторые депутатские объединения самостоятельно регулируют их нормами внутренних регламентов. Так, фракция «Единство» в Государственной Думе третьего созыва в своем Положении предусмотрела возможность самороспуска фракции.

Как уже говорилось выше, под депутатской группой понимается добровольное объединение депутатов (не менее 35 человек), избранных в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам. Депутатская группа прекращает свою деятельность в случае уменьшения установленного числа членов группы. Соответственно, признаками депутатской группы являются: добровольность создания;

[стр 187]

численные ограничения (не менее 35 человек); формирование депутатами, не вошедшими во фракции (депутатами, избранными по одномандатным округам); основание прекращения деятельности - сокращение установленного числа членов группы

Заслуживающей внимания представляется проблема недостаточной урегулирован н ости основания прекращения деятельности депутатской-группы - только по численному признаку. Действительно, когда в зарегистрированной депутатской группе количество депутатов становится менее 35 человек, то по истечении месяца со дня установления* Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы этого факта деятельность соответствующей депутатской группы считается прекращенной, о чем указанный Комитет принимает решение.

В Государственной Думе первого созыва имелся прецедент роспуска депутатской группы «Либерально-демократический союз 12 декабря». В феврале 1995 г. эта группа, численность которой снизилась до 22 человек, была распущена. Под угрозой роспуска тогда же находились еще две депутатские группы - «Новая региональная политика» и «Россия».

Однако нельзя исключать ситуацию, при которой депутатская группа может осуществлять противоправную деятельность, аналогичную той. за которую политические партии (а в законодательной перспективе и их фракции в парламенте) подлежат приостановлению или ликвидации. На депутатские группы, как известно, не распространяется действие законодательства об общественных объединениях. Эта проблема требует своего решения и в случае, если фактически на основе депутатской группы в парламенте создается политическая партия (как это имело место в отношении группы «Народный депутат» и Народной партии Российской Федерации).

[стр 188]

Согласно Регламенту', депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединения. Депутатам Государственной Думы, которые не вошли ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбыли из депутатского объединения, предоставляется право войти в любое из них при согласии депутатского объединения. Примем вхождение депутата в состав депутатского объединения основывается! на решении большинства от общего числа членов депутатского объединения по письменному заявлению депутата

Данная регламентная норма, однако, весьма расплывчата, что порождает ряд вопросов Из текста Регламента не ясно, касается ли данный порядок самого формирования фракции и вхождения во фракцию всех депутатов или только тех депутатов, которые пожелают участвовать в работе данного объединения позже (после начала деятельности фракции).

В случае, если эта норма распространяется на формирование фракции и на всех депутатов, в том числе и от соответствующих избирательных объединений (блоков), возникает вопрос о механизме реализации положений пункта 3 статьи 15 Регламента о том, что фракция - это депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения и пункта 1 статьи 17 о перечне документов, необходимых дня регистрации фракций, среди которых названы письменные заявления депутатов о вхождении во фракцию и протокол организационного собрания фракции.


Каким образом при этом будет «набираться» необходимое для данной процедуры большинство фракции, если она находится только в стадии формирования? Не будут ли при таком порядке ущемлены права депутатов, избранных от соответствующих избирательных объединений (блоков) и желающих состоять в одноименной фракции?

[стр 189]

Представляется, что данной регламентной норме надлежит быть более четкой. По нашему мнению, она должна касаться только вновь входящих в состав фракции депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, а также от других избирательных объединений.

Предусматривается возможность выбытия депутата из депутатского объединения в случае выхода из него, перехода в другое зарегистрированное депутатское объединение или вхождения: во вновь образуемую депутатскую группу на основании решения большинства от общего числа, членов депутатского объединения об исключении его из депу татского объединения, а также в случае подачи им письменного заявления:

Иными словами, депутат вправе сам решать, в каком-депутатском объединении ему состоять и состоять ли вообще Однако, поскольку фракции, в отличие от депутатских групп. - обязательные структурные единицы, то можно предположить, что процесс их формирования базируется на. «политических обыкновениях», когда «коммунист не пойдет во фракцию «Яблоко», а «яблочник» не вступит во фракцию ЛДПР».

Анализ материалов Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы выявил, что в Государственной Думе первого созыва количество «переходов» из фракций в другие депутатские объединения составило 52; 5 депутатов из депутатских групп стали членами фракций. В Государственной Думе второго созыва 15 депутатов-фракционеров перешли в другие фракции и депутатские группы. 4 депутата из депутатских групп пополнили собой фракции. Из 15 фактов (за год до окончания полномочий

[стр 190]

Государстве иной Думы третьего созыва) перехода в другие депутатские объединения 5 депутатов сменили фракции на депутатские группы. Важным показателем деятельности депутатских объединений, их сплоченности и мобилизационного потенциала является также и уровень внутригру] птовой солидарности, который представляет собой средний процент солидарных голосований, те отражающих позиции больщинства.членов фракции-или группы за определенный период Так. сопоставление указанных данных по сведениям, содержащимся в информационно-аналитических бюллетенях Государственной Думы, выявило, что этот показатель не является устойчивым -- его уровень то понижается, то повышается. Но сравнению, например, с осенней сессией

2000 г. уровень внутригрупповой солидарности в осеннюю сессию

2001 г. возрос во фракциях: "Единство" - на 2,6 % , ОВР - на 7,0 %, ЛДПР - на 0,6 % и группах- в А фопромышлейной депутатской группе - на 1,6 %, группе «Народный депутат» - на 4,3 % В других депутатских объединениях: КПРФ, СПС, «Яблоко» и группе «Регионы России» этот показатель, напротив, понизился.190

При всем многообразии политических партий и движений, представленных в Государственной Думе, и разнице их политических взглядов, между депутатскими объединениями, тем не менее, складываются относительно устойчивые связи, часто выражающиеся в совпадении позиций фракций и групп по обсуждаемым вопросам. Взаимодействие между депутатскими объединениями зависит как от факторов тактического порядка, предопределяемых социально- политической обстановкой в обществе, так и от принципиального отношения политических партий и движений к определенным событиям, которым они должны дать свою оценку.

[стр 191]

Как верно -замечено J] Н. Алисовой, «/им отдельных, взаимодействующих партий они служат стимулом к укреплению связей, для других - препятствием к ним, для третьих ~ причинои разрыва». Все это приводит к определенным колебаниям сложившегося в парламенте баланса партийно-политических сил.

Как показывает статистика, рассмотрение на заседаниях Государственной- Думы вопросов, касающихся наиболее актуальных сторон социально-экономической и политической жизни страны, самым непосредственным образом влияет на уровень межгруппового взаимодействия. Так, например, за период весенне-осенней сессии 2001 г., когда на рассмотрение Государственной Думы были вынесены такие вопросы, как. принятие постановления о недоверии Правительству Российской Федерации (I), принятие Земельного кодекса в чретьем чтении (2), принятие проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» во втором чтении (3), уровень взаимодействия депутатских объединений менялся в зависимости от принципиального значения- того или иного вопроса для конкретного депутатского объединения. Это можно проследить по приводимым ниже данным о распределении голосов депутатов при голосовании по указанным проектам:

1. «Единство» (-) + «Народный депутат» (-) + «Отечество-Вся Россия» (-) + «Союз правых сил» (-) + ЛДПР (-) + «Яблоко» (1) + «Регионы России» (5) + Агропромышленная депутатская группа (39) + КПРФ (80).

2. «Единство» (83) -I- «Народный депутат» (47)+- «Отечество Вся Россия» (42) -I- Союз правых сил» (37) I- «Регионы России» (20) + «Яблоко» (16) - ЛДПР (11) + КПРФ (1) Агропромышленная депута! екая группа (0).

[стр 192]

3. «Едтшсгио» (83) + «Народный депутат» (58) + «Отечество-Вся Россия» (45) + «Российские регионы» (42) «Союз правых сил» (28) + «Яблоко» (15) + ЛДПР (12) + КПРФ (4) ь Агропромышленная депутатская группа (1).19?

Исходя'- из приведенных данных, можно судить о соотношении партийно-политических сия в Государственной Думе, уровне их взаимодействия. Наиболее устойчивый и высокий уровень партнерства, например, в Государственной Думе третьего созыва, наблюдается у традиционных союзников - фракции КПРФ и А гронр омы шлейной депутатской.группы.

Несмотря на имеющиеся политико-фракционные разногласия в депутатском корпусе, по многим принципиальным вопросам представители различных объединений часто находят общий язык. Ведь, в основном, от умения фракций и депутатских групп привлекать голоса и налаживать кооперацию с другими депутатскими объединениями зависит исход решений по политическим вопросам., который важен для страны в целом.

В качестве еще одного примера, где четко прослеживалась «коалиционность» депутатских объединений - вынесение вопроса о недоверии Правительству на рассмотрение Государственной Думьт второго созыва в октябре 1997 г., когда фракция КПРФ привлекла на свою сторону политических союзников из Аграрной депутатской группы и депутатской группы «Народовластие», собрав при этом 145 подписей депутатов.

[стр 193]

Такое же объединение депутатов имело место при обсуждении вопросов об интеграции народов бывшего СССР в марте 1997 года,Ул и о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности в мае 1999 года т

Проведенный в ходе исследования анализ голосований на заседаниях Государственной Думы первого и второго созывов показал, что сколько-нибудь серьезного блокирования фракций, которое было бы способно регулярно обеспечивать принятие радикальных решений, не наблюдалось Государственная Дума третьего созыва обнаруживает более- высокий показатель межфракционного взаимодействия. Так, например, уже в период осенней сессии 2000 г (в первый' год работы)" депутатские объединения нередко проявляли достаточно высокий уровень межфракционной солидарности при голосованиях по принципиальным вопросам. Почти в 40% случаев решения принимались преобладающим большинством в 300 и более голосов. Среди такого рода голосований были:

• Проект федерального закона «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации» (20.09.2000 г., 1-е чтение) -- 338 голосов;

• Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях (04.10.2000 г., 3-е чтение) - 364 голоса;

Проект федерального закона «О внесении изменения в пункт 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

[стр 194]

Федерации» (об исключении выбытия кандидата, занимавшего первые 1ри места в общефедеральной части федерального списка кандидатов, из числа оснований отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены его регистрации) (11 10.2000 г , 1-е чтение) - 368 голосов,

• Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (о совершенствовании государственного регулирования и контроля за деятельностью в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, конкретизации контрольных функций и прав государственного уполномоченного органа) (19.10.2000 г., 1-е чтение) - 372 голоса:595

Такие результаты оказались^возможны лишь при. взаимодействии депутатских объединений по согласованной единой позиции Необходимость более стабильного блокирования депутатских объединений была подтверждена созданием в Государственной- Думе третьего созыва Координационного совета четырех думских центристских фракций («Единство», «Отечество -вся Россия», «Народный депутат», «Регионы России»), составляющих парламентское большинство. Председатель Координационного совета назначался в алфавитном порядке по ротационному принципу на 2 месяца из числа руководителей этих депутатских объединений.

Данный совет определял позицию большинства депутатов Государственной Думы по всем важным законопроектам. Регулярно проводились его заседания, па которых обсуждались вопросы, способствующие повышению эффективности законотворческой, работы

[стр 195]

Так. например, в начале осенней сессии 2002 года Координационный совет рассмотрел программу приоритетных законопроектов, предложенную фракцией «Единство». В планах Координационного совета - инициирование вопроса о внесении изменений в Регламент Государственной Думы о формировании повестки дня Диализ парламентской практики в отношении депутатских объединений позволяет выделить некоторые «особенности» российского парламентаризма, а именно: смешение признаков (не только организационного характера) фракций и депутатских гругят и приоритет влияния политических партий на их деятельность. Это и подтверждает актуальность подробного регламентирования видов и признаков депутатских объединений Необходимо определить основания прекращения (приостановления) деятельности фракции. Регламент необходимо дополнить положениями о возможностях и последствиях перехода из одного депутатского объединения в другое.

Регламентация внутренней деятельности депутатских объединений.

Внутренняя деятельность депутатских объединений в Государственной Думе организуется ими самостоятельно. Исходя из этого, фракции и депутатские группы, как правило, имеют положения либо регламенты (далее - положения) о своем объединении, которыми регулируются принципы создания объединения, права и обязанности "членов объединения, образование руководящих органов, структура объединения и другие вопросы. Необходимо отметить, что, несмотря на постоянно декларируемую в обществе «открытость» и «прозрачность» деятельности политических партий, попытки автора, исследования ознакомиться с информацией о деятельности депутатских объединений в Государственной Думе, в частности, с внутренними регламентами,

[стр 196]

были затруднены. Аппараты некоторых фракций (групп) с нежеланием относятся к подобного рода инициативам освещения их деятельности Хотя, как представляется, именно деятельность депутатских объединений в силу особой структуры Государственной Думы должна быть доступна для общества. Как вариант решения данной проблемы может быть опубликование регламентов (положении) депутатских объединений в печати для всеобщего ознакомления либо размещение их в компьютерной сети на сервере Государственной Думы

По имеющимся сведениям положения о своих депутатских объединениях в Государственной Думе второго созыва имели лишь фракции «Наш. дом-Россия» и «Яблоко», депутатские группы «Российские регионы» и «Народовластие» В Государственной Думе третьего созыва среди впервые образованных депутатских объединений имели собственные положения фракции «Единство», «Отечество-Вся Россия» и «Союз правых сил», а также группа «Народный депутат».

У фракций КПРФ, ЛДПР и Агропромышленной депутатской группы (во втором созыве - Аграрной депутатской группы) документов, регламентирующих их внутреннюю организацию и деятельность, в Государственной Думе второго созыва не было. По сведениям, полученным из этих депутатских объединений, работа над проектами таких документов велась, но в силу различных причин проекты так и не стали положениями об объединениях, тем более, что Регламент Государственной Думы не обязывает депутатские объединения иметь такие положения

Таким образом, можно предположить, что парламентские представительства некоторых партий - КПРФ, ЛДПР и Аграрной партии не нуждаются в дополнительной регламентации своей деятельности.

[стр 197]

Такая ситуация, по всей видимости, связана с чем, что деятельность в Г осударственной Думе рассматривается ими как неотъемлемая часть работы партии. Кроме того, в уставах и программах партий содержатся нормативные основания для самоорганизации и деятельности своей фракции в парламенте

В уставах всех указанных партий говорится о формировании фракций в органах государственной власти, а уставы КПРФ и Аграрной партии делают акцент на взаимодействии фракций с соответствующими партийными комитетами, получении от них помощи и поддержки, учете их решений, и рекомендаций и на осуществлении программных целей партии через своих представителей в этих органах соответственно Это достаточно стабильные и сильные в организационном плане партии, вероятность распада, прекращения деятельности которых мала.

В положениях о фракциях (группах) в числе первых указаны нормы, касающиеся порядка формирования фракции. Среди депутатских объединений Государственной Думы третьего созыва лишь группа «Народный депутат» ограничивала, а, по сути, игнорировала регламентное право депутатов на участие в работе любого депутатского объединения.

Данный вывод сделан на основании изучения проекта Тезисов программы группы «Народный депутат» и списочного состава данного депутатского объединения. Как отмечено в названных Тезисах: «Группа «Народный депутат» формируется из числа независимых депутатов, выбранных в Государственную Думу по одномандатным округам. Депутаты, входящие в группу, не являются членами каких-либо парламентских политических партий, блоков и движений и не связаны какими-либо обязательствами перед существующими в России политическими силами». Данная позиция группы подтверждается и ее

[стр 198]

фактическим составом Все 60 депутатов были избраны по одномандатным избирательным округам. Подобное постоянство в списочном составе соблюдают фракции КПРФ, «Яблоко» и ЛДПР

Из фракций Государственной Думы второго созыва только фракция «Наш дом-Россия» ограничивала право своих депутатов на выход из фракции. Таким правом, согласно Положению о фракции, пользовались члены фракции, избранные в Государственную Думу по одномандатному избирательному округу или от других избирательных объединений (хотя на практике известны факты выхода из фракции депутатов, прошедших в Государственную /(уму по спискам избирательного объединения «Наш дом-Россия» - С Беляева и Л. Рохлина).

Положение о фракции «Союз правых сил» (Государственная Дума третьего созыва) вообще не содержит упоминания о праве выхода депутатов из фракции (говорится только об исключении), что можно расценивать и как запрет на осуществление данного права.

Положения других фракций допускают выход из фракции любого ее члена. Депутатские объединения самостоятельно осуществляют подбор и расстановку кадров своих аппаратов, обеспечивающих их деятельность, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют функциональные обязанности работников аппаратов. Как правило, во фракциях существуют положения об аппаратах фракций, где решены все указанные вопросы. Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской группы определяются с учетом ее численности.

Сметой расходов на содержание Государственной Думы предусматриваются расходы на содержание аппаратов фракций и

[стр 199]

депутатских групп и материально-техническое обеспечение их деятельности. Вместе с тем, эти расходы могут быть увеличены за счет привлечения средств политических партий и других общественных объединений, а также частных лиц. Однако, как представляется, именно здесь скрыты возможности для серьезных нарушений избирательного законодательства партиями в ходе выборных кампаний

Усматривается необходимость в нормах, которые бы ввели эффективные методы контроля за использованием бюджетных средств на содержание аппаратов фракций, например, Счетной палатой Российской Федерации. Тем более что Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» уже установлены ограничения для использования преимуществ должностного или служебного положения для кандидатов в депутаты Государственной Думы, замещающих государственные или муниципальные должности (п. 4 ст.49).

В число этих ограничений входят привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих для осуществления в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и избранию; использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, в выборных целях и т.д.

Как показывает парламентская практика, руководителями депутатских объединений становятся, как правило, лидеры тех партий или движений, на основе которых формировался избирательный блок или избирательное объединение, наиболее известные политические деятели. Руководители объединений являются координаторами и организаторами работы фракций и депутатских групп, играют значительную, а зачастую решающую роль при формировании позиции

[стр 200]

депутатского объединения по вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы. Руководитель депутатского объединения избирается собранием фракции или депутатской группы и обладает широкими полномочиями, среди которых, как правило, следующие.

- руководство работой депутатского объединения, ведение заседаний Собраний и Совета (руководящих органов) депутатских объединений,

- представление депутатского объединения во взаимоотношениях с представителями других фракций и групп депутатов, с руководством и структурами Федерального Собрания, Правительством, Президентом Российской Федерации, партиями, иными государственными и общественными орг анизациями от имени депутатского объединения,

- представление депутатского объединения в руководящих органах Государственной Думы (в Совете Государственной Думы);

- представление позиции депутатского объединения по тому или иному вопросу в форме заявления или обращения;

- утверждение руководителя и штатного расписания аппарата депутатского объединения.

Обычно руководитель фракции (группы) имеет заместителей, на которых также возлагаются полномочия по руководству деятельностью объединения. Имеются некоторые различия в компетенции руководителей фракций и депутатских групп. Так, например, согласно Положению о фракции «Наш дом-Россия», председатель фракции, помимо указанных полномочий, входил в Политсовет фракции, а также осуществлял связь между фракцией и движением «Наш дом-Россия».

При решении вопросов, относящихся к компетенции Совета Государственной Думы, мнение руководителей депутатских объединений, как и мнение Председателя Государственной Думы,



[стр 97]

представительством Аграрной партии России, которая в Государственной Думе первого созыва имела одну из самых крупных фракций. "Надпартийность" группы "Народовластие" представлялась весьма эфемерной ввиду тесного ее взаимодействия, как впрочем и Аграрной депутатской группы, с фракцией КПРФ. Формирование этих депутатских объединений происходило при непосредственном делегировании депутатов от одного объединения в другое; при голосовании по многим вопросам практически всегда названные депутатские группы были солидарны с фракцией КПРФ, о чем говорит анализ результатов голосований на заседаниях Государственной Думы.

К числу "партийных" групп в Государственной Думе третьего созыва теперь относится и группа "Народный депутат". 9 ноября 2001 г. Минюст зарегистрировал "Народную партию Российской Федерации", ядро которой составляет указанная парламентская группа. В данном случае имеет место прецедент создания новой политической партии на основе парламентского депутатского объединения.

Группы, сформированные из так называемых "беспартийных" депутатов, не проводя политику конкретных партий, что как уже отмечалось, по общему

[стр 98]

основанию характерно для фракций, тем не менее не Moiyr быть свободны от политического характера своей деятельности. Этому способствует сам характер групп как общности людей, собравшихся для решения каких-либо вопросов. Проблемы, требующие решения на федеральном уровне народными представителями, не могут быть неполитическими, ибо любые действия приобретают политический характер, если они связаны с проблематикой общественного строя и экономической структуры страны и направлены на защиту интересов определенных социальных групп. Стоит просмотреть "учредительные" документы депутатских групп, чтобы подтвердить данный вывод. Так, например, в Заявлении о создании в Государственной Думе второго созыва депутатской группы "Российские регионы" было сказано, что главной целью и важнейшим принципом этого объединения является представительство и зашита в Государственной Думе российских регионов, проживающих в них избирателей, обеспечение эффективного взаимодействия в Думе всех депутатов, избранных непосредственно от территориальных округов. Вместе с тем, в этом же Заявлении указаны различные аспекты деятельности группы: укрепление российской государственности, последовательный федерализм, равноправие народов, территорий и субъектов Федерации, политическое решение чеченского кризиса, всестороннее развитие подлинного народовластия и местного самоуправления. Кроме того, несмотря на отсутствие в группе жесткой партийной дисциплины и на возможность каждого депутата голосовать в соответствии со своими убеждениями, по большинству проблем данная депутатская группа голосовала солидарно .

[стр 99]

О политизированности данного вида депутатских объединений говорит и тот факт, что, например, группой "Народный депутат" уже в начале работы Государственной Думы третьего созыва был разработан проект Основных направлений деятельности (программных положений) группы. В качестве базовых в нем содержались блоки: "Совершенствование российской государственности, укрепление обороноспособности страны", "Экономическая политика", "Социальная сфера" и "Духовное развитие российского общества".

Анализ положений Регламента позволяет констатировать, что ряд вопросов, касающихся существования в Государственной Думе депутатских объединений, нуждается в более тщательном регулировании, причем как на регламентном, так и на законодательном уровне.

Опираясь на вышерассмотренные регламентные нормы о депутатских объединениях, а также выявив различия между ними, можно выделить и некоторые общие признаки, характерные для данных объединений. Это:

- формирование по политическим признакам;

- цель объединения - выражение организованной позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой;

- обязательная регистрация;

- наличие внутренней структуры, регламента;

- наличие преимуществ по сравнению с "неорганизованными" депутатами.

[стр 100]


Поскольку "депутатское объединение" - это обобщенное понятие, состоящее из двух элементов: фракции и депутатской группы, представляется целесообразным нормативно регламентировать конкретные статусные характеристики фракций и депутатских групп. Так, определение фракции (п. 3 ст. 16 Регламента) позволяет говорить о следующих ее признаках:

- обязательность создания

- партийная основа объединения

- нерегламентированиая численность

В числе обязательного (пока не реализованного в Регламенте) признака должны стать основания приостановления деятельности и ликвидации фракции. Этот вопрос представляется чрезвычайно важным. Безусловно, к основаниям прекращения деятельности фракций не должен относиться численный фактор. Полагаем, что невозможность прекращения деятельности фракции по численному признаку заложена уже в самом понятии фракции, а точнее в одном из признаков, характеризующем фракцию - обязательности ее создания. Именно в обязательности содержится определенная гарантия невозможности прекращения деятельности фракции по численному признаку. Сложно себе представить ситуацию, при которой бы число представителей политической партии (избирательного блока), преодолевших 5% барьер при выборах в Государственную Думу, сократилось до ничтожно малого количества депутатов, что позволило бы ставить вопрос о прекращении деятельности фракции. Тем более, что нормативно не установлен минимум

[стр 101]

депутатов, необходимый для создания фракции. Однако вряд ли статус фракции должен быть "неприкасаем" в течение всего срока созыва Государственной Думы. .

В качестве необходимого основания приостановления и ликвидации фракции должны быть приостановление и ликвидация политической партии. Этот вывод следует из статей 39-41 и 45 Федерального закона "О политических партиях"10*. Статья 40 Федерального закона "О политических партиях" в качестве последствий приостановления деятельности политической партии называет приостановление прав политической партии, запрещение пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации и проводить публичные мероприятия. Л статья 45 говорит об аннулировании свидетельства о государственной регистрации партии и исключении соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц в случае прекращения деятельности политической партии в результате ее ликвидации или реорганизации. Срок приостановления деятельности политической партии может составлять до шести месяцев. По нашему мнению, на этот период фракция Государственной Думы также должна приостановить свою деятельность, поскольку в ином случае из всех последствий приостановления, которые перечислены в статье 40 Федерального закона "О политических партиях", фракция политической партии в Государственной ' Думе может беспрепятственно проводить публичные мероприятия, пользоваться средствами массовой информации, но главное - это то, что при этом она, являясь структурной частью Государственной Думы в то

[стр 102]

же время является и представительством политической партии в органе государственной власти, и именно через фракцию осуществляется участие политической партии в выработке решений органов государственной власти. Нельзя, однако, не согласиться при этом с тем, что в деятельности фракции невозможно однозначно разделить частнопартикулярное и государственное начала (например, при работе над законопроектами, внесенными в Государственную Думу). Полагаем, что приостановление деятельности фракции должно в этом случае касаться только проведения публичных мероприятий от имени фракции, а также выступление в государственных и муниципальных средствах массовой информации, в остальном депутаты Государственной Думы - члены фракции не должны быть ущемлены в своих правах. При инициировании вопроса о приостановлении деятельности фракции нельзя также не принимать во внимание, что по действующему Регламенту Государственной Думы в состав фракции входят и депутаты Государственной Думы, избранные по одномандатным избирательным округам и пожелавшие участвовать в работе данного депутатского объединения, которые, к примеру, не являясь членами данной политической партии, будут вынуждены таким образом нести ответственность за деятельность политической партии.

Анализируя последствия ликвидации политической партии для ее фракции в Государственной Думе, полагаем, что однозначен вывод о том, что фракция должна быть ликвидирована (распущена). При этом депутаты - члены фракции могут оставаться в положении "независимых" депутатов, либо войти в состав иных депутатских объединений ( депутатских групп).

[стр 103]

Более четким и обоснованным в этом отношении представляется норма Федерального закона "О политических партиях", принятого Государственной Думой 8 декабря 1995г. и отклоненного Советом Федерации. В нем было заложено положение, согласно которому депутатская фракция Государственной Думы, образованная из числа депутатов от политической партии, прекратившей свою деятельность в силу запрета деятельности (ликвидации), реорганизации или самороспуска, считается распущенной.

Пробел, связанный с основаниями приостановления деятельности и ликвидации фракции требует своего восполнения путем внесения соответствующих изменений и дополнений на первоначальном этапе в Регламент Государственной Думы, а затем и в Федеральный закон "О политических партиях" (в случае внесения в него дополнений, связанных со статусом депутатских объединений). Вместе с тем, несмотря на отсутствие в Регламенте оснований прекращения деятельности фракций, некоторые депутатские объединения самостоятельно регулируют их нормами внутренних регламентов. Так, фракция "Единство" в Государственной Думе третьего созыва в своем Положении предусмотрела возможность самороспуска фракции .

Под депутатской группой понимается добровольное объединение депутатов (не менее 35 человек), избранных в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам. Депутатская группа прекращает свою

[стр 104]

деятельность в случае уменьшения установленного числа членов группы. Соответственно, признаками депутатской группы являются:

- добровольность создания

- численные ограничения (не менее 35 человек)

- формируется депутатами, не вошедшими во фракции (депутатами, избранными по одномандатным округам)

- основание прекращения деятельности - сокращение установленного числа членов группы.

Заслуживающей внимания представляется проблема недостаточной урегулированности основания прекращения деятельности депутатской группы - только по численному признаку. Действительно, когда в зарегистрированной депутатской группе количество депутатов становится менее 35 человек, то по истечении месяца со дня установления Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы этого факта деятельность соответствующей депутатской группы считается прекращенной, о чем указанный Комитет принимает решение. В Государственной Думе первого созыва имелся прецедент роспуска депутатской группы "Либерально- демократический союз "12 декабря". В феврале 1995 г. эта группа, численность которой снизилась до 22 человек, была распущена. Под угрозой роспуска тогда же находились еще две депутатские группы - "Новая региональная политика" и "Россия".

Однако, нельзя исключать ситуацию, при которой депутатская группа может осуществлять противоправную деятельность, аналогичную той, за

[стр 105]

которую политические партии (а в законодательной перспективе и их фракции в парламенте) подлежат приостановлению или ликвидации. На депутатские группы, как известно, не распространяется действие законодательства об общественных объединениях. Эта проблема требует своего решения и в случае, если фактически на. основе депутатской группы в парламенте создается политическая партия (как это имеет место в отношении группы "Народный депутат" и Народной партии Российской Федерации).


Согласно Регламенту депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Депутатам Государственной Думы, которые не вошли ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбыли из депутатского объединения, предоставляется право войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Причем вхождение депутата в состав депутатского объединения основывается на решении большинства от общего числа членов депутатского объединения по письменном}' заявлению депутата. Данная регламентная норма, однако, весьма расплывчата, что порождает ряд вопросов. Из текста Регламента не ясно, касается ли данный порядок самого формирования фракции и вхождения во фракцию всех депутатов или только тех депутатов, которые пожелают участвовать в работе данного объединения позже (после начала деятельности фракции). В случае если эта норма распространяется на формирование фракции и на всех депутатов, в том числе и от соответствующих избирательных объединений (блоков), возникает вопрос о механизме реализации положений пункта 3 статьи 15 Регламента о том, что фракция - это депутатское объединение,

[стр 106]

сформированное на основе избирательного объединения и пункта 1 статьи 17 о перечне документов, необходимых для регистрации фракций, среди которых названы письменные заявления депутатов о вхождении во фракцию и протокол организационного собрания фракции.

Каким образом при этом будет "набираться" необходимое для данной процедуры большинство фракции, если она находится только в стадии формирования? Не будут ли при таком порядке ущемлены права депутатов, избранных от соответствующих избирательных объединений (блоков) и желающих состоять в одноименной фракции? Представляется, что данной регламентной норме надлежит быть более четкой. По нашему мнению она должна касаться только вновь входящих в состав фракции депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, а также от других избирательных объединений.

Предусматривается возможность выбытия депутата из депутатского объединения в случае выхода из него, перехода в другое зарегистрированное депутатское объединение или вхождения во вновь образуемую депутатскую группу на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении его из депутатского объединения, а также в случае подачи им письменного заявления.

Иными словами, депутат вправе сам решать, в каком депутатском объединении ему состоять и состоять ли вообще. Однако поскольку фракции, в отличие от депутатских групп - обязательные структурные единицы, то можно предположить, что процесс их формирования базируется на "политических

[стр 107]

обыкновениях", когда "коммунист не пойдет во фракцию "Яблоко", а "яблочник" не вступит вступит во фракцию ЛДПР"110',

Анализ материалов Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы выявил, что в Государственной Думе первого созыва количество "переходов" из фракций в другие депутатские объединения составило 52; 5 депутатов из депутатских групп стали членами фракций. В Государственной Думе второго созыва 15 депутатов-фракционеров перешли в другие фракции и депутатские группы, 4 депутата из депутатских групп пополнили собой фракции. Из 15 фактов (за год до окончания полномочий Государственной Думы третьего созыва) перехода в другие депутатские объединения 5 депутатов сменили фракции. на депутатские группы.

Важным показателем деятельности депутатских объединений, их сплоченности и мобилизационного потенциала является также и уровень внутригрупповой солидарности, который представляет собой средний процент солидарных голосований, т.е. отражающих позиции большинства членов фракции или группы за определенный период. Так, сопоставление'указанных данных по сведениям, содержащимся в информационно-аналитических бюллетенях Государственной Думы, выявило, что этот показатель не является устойчивым - его уровень то понижается, то повышается. По сравнению, например, с осенней сессией 2000 г. уровень внутригрупповой солидарности в осеннюю сессию 20001 г. возрос во фракциях: "Единство" - на 2,6 % , ОВР - на 7,0 %, ЛДПР - на 0,6 % и группах: в Агропромышленной депутатской группе -

[стр 108]

на 1,6 %, группе "Народный депутат" - на 4,3 %. В других депутатских объединениях: КПРФ, СПС, "Яблоко" и группе "Регионы России" этот показатель, напротив, понизился .

При всем многообразии политических партий и движений, представленных в Государственной Думе, и разнице их политических взглядов, между- депутатскими объединениями, тем не менее, складываются относительно устойчивые связи, часто выражающиеся в совпадении позиций фракций и групп по обсуждаемым вопросам. Взаимодействие между депутатскими объединениями зависит как от факторов тактического порядка, предопределяемых социально-политической обстановкой в обществе, так и принципиального - от ношения политических партий и движений к определенным событиям, которым они должны дать свою оценку. Как верно замечено Л.Н.Алисовой, "для отдельных взаимодействующих партий они служат стимулом к укреплению связей, для других - препятствием к ним, для третьих - причиной разрыва" . Все это приводит к определенным колебаниям сложившегося в парламенте баланса партийно-политических сил. Как показывает статистика, рассмотрение на заседаниях Государственной Думы вопросов, касающихся наиболее актуальных сторон социально-экономической и политической жизни страны самым непосредственным образом влияет на уровень межгруппового взаимодействия. Так, например, за период весснне - осенней сессии 2001 г., когда на рассмотрение Государственной Думы были

[стр 109]

вынесены такие вопросы как: принятие постановления о недоверии. Правительству Российской Федерации (1), принятие Земельного кодекса в третьем чтении (2), принятие проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" во втором чтении (3) уровень взаимодействия депутатских объединений менялся в зависимости от принципиального значения того или иного вопроса для конкретного депутатского объединения. Это можно проследить по приводимым ниже данным о распределении голосов депутатов при голосовании по указанным проектам:

1 ."Единство" (-) + "Народный депутат" (-) + "Отечество-Вся Россия" (-) + "Союз правых сил" (-) + ЛДПР (-) -г "Яблоко"(1) + "Регионы России" (5) + Агропромышленная депутатская группа(39) + КПРФ(80).

2. "Единство"(83) + "Народный депутат" (47)+ "Отечество-Вся Россия"(42) + "Союз правых сил"(37) + "Регионы России" (20)+ "Яблоко"(1 б) + ЛДПР (11) + КПРФ (1) + Агропромышленная депутатская группа (0).

3. "Единство" (83) + "Народный депутат" (58) + "Отечество-Вся Россия"(45) + "Российские регионы" (42) + "Союз правых сил"(28) + "Яблоко"(15) ЛДПР (12) + КПРФ (4) + Агропромышленная депутатская группа (1)

Исходя из приведенных данных, можно судить о соотношении партийно- политических сил в Государственной Думе, уровне их взаимодействия.

[стр 110]

Наиболее устойчивый и высокий, уровень партнерства, например, в • Государственной Думе третьего созыва наблюдается у традиционных союзников - фракции КПРФ и Агропромышленной депутатской группы.

Несмотря на имеющиеся политико-фракционные разногласия в депутатском корпусе, по многим принципиальным вопросам представители различных объединений часто находят общий язык. Ведь, в основном, от умения фракций и депутатских групп привлекать голоса и налаживать кооперацию с другими депутатскими объединениями зависит исход решений но политическим вопросам, который важен для страны в целом. В качестве еще одного примера, где четко прослеживалась "коалиционность" депутатских объединений - вынесение вопроса о недоверии Правительству на рассмотрение ГосудареI венной Думы второго созыва в октябре 1997 г., когда фракция КПРФ привлекла на свою сторону политических союзников из Аграрной депутатской группы и депутатской группы "Народовластие", собрав при этом 145 подписей депутатов. Такое же объединение депутатов имело место при обсуждении вопросов об интеграции народов бывшего СССР в марте 1997 года и о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности в мае 1999 года

Проведенный в ходе исследования анализ голосований на заседаниях Государственной Думы первого и второго созывов показал, что сколь-нибудь серьезного блокирования фракций, которое было бы способно регулярно обеспечивать принятие радикальных решений, не наблюдалось.

[стр 111]

Государственная Дума третьего созыва обнаруживает более высокий показатель межфракционного взаимодействия. Так, например, уже в период осенней сессии 2000 г. (в первый год работы) депутатские объединения нередко проявляли достаточно высокий уровень межфракционной солидарности при голосованиях по принципиальным вопросам. Почти в 40% случаев решения принимались преобладающим большинством в 300 и более голосов. Среди такого рода голосований были:

- Проект федерального закона "О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации" (20.09.2000 г, 1-е чтение) - 338 голосов;

- Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях (04.10.2000 г., 3-е чтение) - 364 голоса;

- Проект федерального закона "О внесении изменения в пункт 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (об исключении выбытия кандидата, занимавшего первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидатов, из числа оснований отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены его регистрации) (11.10.2000 г., 1 -е чтение) - 368 голосов;

- Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" (о совершенствовании государственного регулирования и контроля за деятельностью в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, конкретизации контрольных функций и прав государственного уполномоченного органа) (19.10.2000 г., 1-е чтение) - 372 голоса .

[стр 112]

Такие результаты оказались возможны лишь при взаимодействии депутатских объединений по согласованной единой позиции.

Необходимость более стабильного блокирования депутатских объединений была подтверждена созданием в Государственной Думе третьего созыва Координационного совета четырех думских центристских фракций ("Единство", "Отечество - вся Россия", "Народный депутат", "Регионы России"), составляющих парламентское большинство. Председатель координационного совета назначается в алфавитном порядке по ротационному принципу на 2 месяца из числа руководителей этих депутатских объединений. Настоящий совет определяет позицию большинства депутатов Государственной Думы по всем важным законопроектам. Регулярно проводятся его заседания, на которых обсуждаются вопросы, способствующие повышению эффективности законотворческой работы. Так, например с началом осенней сессии 2002 года Координационный совет рассмотрел программу приоритетных законопроектов, предложенной фракцией "Единство". В планах координационного совета - инициирование вопроса о внесении изменений в Регламент Государственной Думы о формировании повестки дня.

Анализ парламентской практики в отношении депутатских объединений позволяет выделить некоторые "особенности" российского парламентаризма, а именно: смешение признаков (не только организационного характера) фракций

[стр 113]


и депутатских групп и приоритет влияния политических партий на их деятельность. Этой подтверждает актуальность подробного регламентирования видов и признаков депутатских объединений. Необходимо определить оснозания прекращения (приостановления) деятельности фракции. Регламент необходимо дополнить положениями о возможностях и последствиях перехода из одного депутатского объединения в другое.

Внутренняя деятельность депутатских объединений в Государственной Думе организуется ими самостоятельно. Исходя из этого, фракции и депутатские группы, как правило, имеют положения либо регламенты (далее - положения) о своем объединении, которыми регулируются принципы создания объединения, права и обязанности членов объединения, образование руководящих органов и структура объединения и другие вопросы. Необходимо отметить, что несмотря на постоянно декларируемую в в обществе "открытость" и "прозрачность" деятельности политических партий, попытки автора исследования ознакомиться с информацией о деятельности депутатских объединений в Государственной Думе, в частности с внутренними регламентами, были затруднены. Аппараты некоторых фракций (групп) с нежеланием относятся к подобного рода инициативам освещения их деятельности. Хотя, как представляется, именно деятельность депутатских

[стр 114]

объединений в силу особой структуры Государственной Думы должна быть доступна для общества. Как вариант решения данной проблемы может быть опубликование регламентов (положений) депутатских объединений в печати для всеобщего ознакомления либо размещение их в компьютерной сети на сервере Государственной Думы.


По имеющимся сведениям положения о своих депутатских объединениях в Государственной Думе второго созыва имели лишь фракции "Наш дом - Россия" и "Яблоко", депутатские группы "Российские регионы" и "Народовластие". В Государственной Думе третьего созыва среди впервые образованных депутатских объединений имеют собственные положения фракции "Единство", "Отечество-Вся Россия" и "Союз правых сил", а также группа "Народный депутат" . У фракций КПРФ, ЛДПР и Агропромышленной депутатской группы (во втором созыве - Аграрной депутатской группы) документов, регламентирующих их внутреннюю организацию и деятельность, в Государственной Думе второго созыва не было. По сведениям, полученным из этих депутатских объединений, работа над проектами таких документов велась, но в силу различных причин проекты так и не стали положениями об объединениях, тем. более, что Регламент Государственной Думы не обязывает депутатские объединения иметь такие положения. Таким образом, можно предположить, что парламентские представительства некоторых партий - КПРФ, ЛДПР и Аграрной партии не нуждаются в дополнительной регламентации своей деятельности. Такая ситуация, по всей видимости, связана

[стр 115]

с тем, что деятельность в Государственной Думе рассматривается ими как неотъемлемая часть работы партии. Кроме того, в уставах и программах партий содержатся нормативные основания для самоорганизации и деятельности своей фракции в парламенте. Так, в уставах всех указанных партий говорится о формировании фракций в органах государственной власти, а уставы КПРФ и Аграрной партии делают акцент на взаимодействии фракций с соответствующими партийными комитетами, получении от них помощи и поддержки, учете их решений и рекомендаций и на осуществлении программных целей партии через своих представителей в этих органах соответственно. Это достаточно стабильные, и сильные в организационном плане партии, вероятность распада, прекращения деятельности которых мала.


В положениях о фракциях (группах) в числе первых указаны нормы, касающиеся порядка формирования фракции. Среди депутатских объединений Государственной Думы третьего созыва лишь группа "Народный депутат" ограничивает, а по сути игнорирует регламентное право депутатов на участие в работе любого депутатского объединения. Данный вывод сделан на основании изучения проекта Тезисов программы группы "Народный депутат" и списочного состава данного депутатского объединения. Как отмечено в названных Тезисах: "Группа "Народный депутат" формируется из числа независимых депутатов, выбранных в Государственную Думу по одномандатным округам. Депутаты, входящие в группу, не являются членами каких-либо парламентских политических партий, блоков и движений, и не связаны какими-либо обязательствами перед существующими в России политическими силами". Данная позиция группы подтверждается и ее

[стр 116]

фактическим составом. Все 60 депутатов избраны по одномандатным избирательным округам . Подобное постоянство в списочном составе соблюдают фракции КПРФ, "Яблоко" и ЛДПР.

Из фракций Государственной Думы только фракция "Наш дом - Россия" (Государственная Дума второго созыва) ограничивала право своих депутатов на выход из фракции. Таким правом согласно Положению о фракции пользовались члены фракции, избранные в Государственную Думу по одномандатному избирательному округу или от других избирательных объединений (хотя на практике известны факты выхода из фракции депутатов, прошедших в Государственную Думу по спискам избирательного объединения "Наш дом-Россия" - С.Беляева и Л.Рохлина).

Положение о фракции "Союз правых сил" (Государственная Дума третьего созыва) вообще не содержит упоминания на право выхода депутатов из фракции (говорится только об исключении), что можно расценивать и как запрет на осуществление данного права. Положения других фракций допускают выход из фракции любого ее члена.

Депутатские объединения самостоятельно осуществляют подбор и расстановку кадров своих аппаратов, обеспечивающих их деятельность, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют функциональные обязанности работников аппаратов. Как правило, во фракциях существуют положения об аппаратах фракций, где решены все указанные вопросы. Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской

[стр 117]

группы определяются с учетом ее численности. Сметой расходов на содержание Государственной Думы предусматриваются расходы на содержание аппаратов фракций и депутатских групп и материально- техническое обеспечение их деятельности. Вместе с тем, эти расходы могут быть увеличены за счет привлечения средств политических партий и других общественных объединений, а так же частных лиц. Однако, как представляется, именно здесь скрыты возможности для серьезных нарушений избирательного законодательства партиями в ходе выборных кампаний. Усматривается необходимость в нормах, которые бы ввели эффективные методы контроля за использованием бюджетных средств на содержание аппаратов фракций, например, Счетной палатой Российской Федерации. Тем более, что Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" уже установлены ограничения для использования преимуществ должностного или служебного положения для кандидатов в депутаты Государственной Думы, заметающих государственные или муниципальные должности (п. 4 ст.49). В число этих ограничений входит привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих для осуществления в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и избранию; использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, в выборных целях и т.д.

Как показывает парламентская практика, руководителями депутатских объединений становятся, как правило, лидеры тех партий или движений, на основе которых формировался избирательный блок или избирательное объединение, наиболее известные политические деятели. Руководители

[стр 118]

объединений являются координаторами и организаторами работы фракций и депутатских групп; играют значительную, а зачастую решающую роль при формировании позиции депутатского объединения по вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы. Руководитель депутатского объединения избирается собранием фракции или депутатской группы и обладает широкими полномочиями, среди которых, как правило, следующие:

- руководство работой депутатского объединения, ведение заседаний Собраний и Совета (руководящих органов) депутатских объединений;

- представление депутатского объединения во взаимоотношениях с представителями других фракций и групп депутатов, с руководством и структурами Федерального Собрания, Правительством, Президентом Российской Федерации, партиями, иными государственными и общественными организациями от имени депутатского объединения;

- представление депутатского объединения в руководящих органах Государственной Думы (в Совете Государственной Думы);

- представление позиции депутатского объединения по тому или иному вопросу в форме заявления или обращения;

- утверждение руководителя и штатного расписания аппарата депутатского объединения.

Обычно руководитель фракции (группы) имеет заместителей, на которых также возлагаются полномочия по руководству деятельностью объединения. Имеются некоторые различия в компетенции руководителей фракций и депутатских групп. Так, например, согласно Положению о фракции "Наш дом - Россия" председатель фракции помимо указанных полномочий входил в

[стр 119]

Политсовет фракции, а также осуществлял связь между фракцией и движением "Наш дом - Россия".

При решении вопросов, относящихся к компетенции Совета Государственной Думы, мнение руководителей депутатских объединений, как и мнение Председателя Государственной Думы, является решающим в отличие от председателей комитетов Государственной Думы, которые входят в Совет Государственной Думы с правом совещательного голоса.

Уровень сплоченности депутатских объединений определяется, несколькими факторами, но основным среди них, как представляется, является ответственность членов объединения, пределы которой обозначены уже названными положениями об объединениях. Причем этот тезис применим не только в отношении фракций, но и депутатских групп (как в вы нерассмотренном случае фактического запрета на вхождение в группу депутатов, избранных по федеральному списку), хотя именно во фракциях, сформированных на основе избирательных объединений - политических партий, их члены помимо принадлежности к одному парламентскому объединению могут быть связаны жесткой уставной партийной дисциплиной. Так, в соответствии со своими положениями фракции по принципиальным вопросам, к числу которых относятся важнейшие законопроекты и ключевые вопросы внутренней и внешней политики, могут принимать решения о солидарном голосовании. Солидарное голосование означает, что все члены фракции голосуют в соответствии с ее решением вне зависимости от имеющихся особых мнений. В этом случае член фракции не может голосовать иначе, однако он имеет право вовсе не участвовать в голосовании.



Персональные инструменты
Пространства имён

Варианты
Действия
Навигация
Инструменты