DISSERNET.ORG:Кбр/153-170

Материал из DISSERNET.ORG
(перенаправлено с «DISSERNET.ORG:Кбр/153»)
Перейти к: навигация, поиск
А.Л.Кобринский (2004) [стр 153-170]
Т.А. Анчуткина (2003) [стр 12-30]

[стр 153]

В законодательстве и мировой парламентской практике нет единого подхода к названию и освещению деятельности фракций и депутатских объединений. Они именуются либо фракциями (Германия), либо парламентскими группами* (Испания), либо депутатски ми. клубам и (Польша). В Великобритании, США и ряде других стран, например, фракции приобретают статус так называемых парламентских партий Эти депутатские объединения отличаются фактической независимостью от непарламентских партийных органов, обладают большой степенью самостоятельности в действиях, что делает их определяющей силой партии. Именно они определяют политику данной политической партии в стране.

По своей сути указанные депутатские объединения являются организованными группами членов политических партий, проводящих их политику в парламенте, что общепризнанно именуется фракцией (от лат. fractio - «разламывание»).

Как показывает практика, объединения парламентариев по партийным признакам создаются почти везде в нижних палатах парламентов и нередко - в верхних. Наряду с фракциями, в структуре

[стр 154]

высших законодательных органов государственной власти функционируют и иные объединения депутатов - парламентские группы, группировки, союзы. Они образуются как независимыми депутатами, так и депутатами различных партий, не сумевшими образовать собственные фракции В некоторых парламентах (как в нижних, так и в верхних палатах) создаются парламентские группы, по территориальному признаку, целью которых является- координация деятельности в интересах регионов.

Российский парламентаризм, используя опыт демократических государств с развитой парламентской системой и основываясь на собственном, историческом опыте, также следует традициям построения одной- из палат парламента - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по фракционному принципу Сам принцип формирования Государственной Думы, основанный на участии в выборах политических партий, предопределяет особенность внутренней структуры этого государственного органа. Наряду с фракциями, в Государственной Думе существует и другая самостоятельная форма объединения депутатов - депутатские группы, куда входят депутаты, как правило, избранные в одномандатных избирательных округах и не являющиеся членами фракций.

Следует отметить, что в другой палате парламента - Совете Федерации в соответствии с его Регламентом наложен запрет на создание формализованных фракций и парламентских объединений. До включения данной нормы в Регламент Совета Федерации в этой палате парламента предпринимались попытки создания различных объединений. Гак, в 2001 г. была сформирована, а позже прекратила свое существование группа «Федерация», организаторы которой считали

[стр 155]

главным в ее создании не идеологический, а организационный принцип для отработки новых технологий подготовки законов.

Ограничение на существование в рамках Совет а Федерации каких- либо объединений объясняется тем, что структурирование этой палаты принципиально отлично от формирования Государственной Думы и происходит оно не на партийной основе В соответствии с утратившим ныне силу Федеральным законом от 5 декабря 1995 г № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» членами Совета Федерации являлись главы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти по должности - представители субъектов Федерации, обладающие реальной властью и отстаивающие интересы конкретных регионов, а не принципы своей политической принадлежности.

Действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «Огпорядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» закрепил иной порядок формирования этой палаты парламента - из избираемых и назначаемых представителей. В связи с этим не исключена ситуация, при которой будет инициирован вопрос о включении политических партий в процедуру назначения и внесения кандидатур для избрания представителей в Совет Федерации.

В Государственной Думе третьего созыва соответствующий законопроект «О внесении дополнений в статьи 3 и 4 Федерального закона О порядке формирования Сов&та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в марте 2001 г. был принят к рассмотрению. Концепция законопроекта направлена на то, чтобы представители в Совете Федерации от законодательного

[стр 156]

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирались, а от исполнительного органа государственной власти, соответственно, назначались высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации только «на основании представлений руководящих органов региональных отделении политических партий, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации» ьз

Полагаем, что у данного законопроекта мало шансов стать федеральным законом. Этот законопроект получил отрицательное заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы и, прежде всего, в силу его несоответствия Конституции Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 95 Конституции в Совет Федерации входят по два. представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При формировании списка кандидатов в члены Совета Федерации исключительно политическими партиями члены Совета Федерации становятся представителями не столько соответствующего субъекта Российской Федерации, сколько выдвинувшей их кандидатуру политической партии. Кроме того, в соответствии-с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» избрание члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится к компетенции соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, а назначение представителя в Совете Федерации от

[стр 157]

исполнительного органа государственной власти субъекта соответственно, к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта). Возможное внесение предлагаемых дополнений в Федеральный закон, несомненно, повлечет определенное ограничение деятельности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской-Федерации В случае принятая указанных дополнений, реализация компетенции органов государственной власти будет полностью зависеть от воли конкретной политической партии, что противоречит статье 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. 82-83 «Об общественных объединениях»'^4, указывающей на недопустимость вмешательства/ общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.

Правовое положение и организационное строение депутатских объединений (далее фракций) в парламентах многих оран схожи, что позволяет провести обобщенный анализ элементов их статуса, а именно: природы фракций, места в системе общественных отношений и субъектов права, прав и обязанностей, а также форм их реализации.

Природу фракции, исходя из общепризнанного понимания этого термина, следует, прежде всего, рассматривать в совокупности с понятием и признаками политической партии. Существование, формирование и внутренняя организация высшего представительного (законодательного) органа государства самым тесным образом связаны с характером осуществляемой в данном обществе политической власти, развитостью производных от нее политических отношений, участниками которых выступают государство и общество.

[стр 158]

Общество в данном случае выступает в виде отдельных граждан, а также в виде элементов, образующих политическую систему общества - политических партий и движений. Г оворя словами Б.Н. Чичерина, «...как скоро в государственный механизм вводится представительное начало, так необходимым орудием деятельности становятся партии» 1:5" Их целью является участие в-" политической жизни и в осуществлении государственной власти. Tie будучи носителями-государственной власти, эти образования, тем не менее, выполняют функции посредников между обществом и государством, иначе говоря, представляют интересы граждан в сфере государственной жизни ьо Именно наличие в политической системе государства партий - характерная черта развитого гражданского общества:

По словам немецкого государствоведа В. Грэвэ, «если демократия есть проводимая по определенным правилам борьба за ведущее положение в политике, то партии являются необходимыми формациями, предотвращающими хаотическую борьбу каждого против всех и придающими борьбе за ведущее положение порядок и форму».

Признание многопартийности и правовое регулирование статуса политических партий являются неотъемлемым признаком демократического государства Многие зарубежные конституции, принятые в послевоенный период, содержат нормы, посвященные политическим партиям. Как показывает анализ конституций,

[стр 159]

количественное соотношение статей, посвященных политическим партиям, колеблется от одной (Франция) до десяти (Португалия).

Основным вопросом, решаемым в конституциях (либо в специальном законодательстве), является определение общего понятия политических партий Гак, например, в Конституции Швеции под партией понимается любое объединение или группа, избирателей, которые выступают на выборах под особым наименованием:09

Законодательство других стран, например Германии, напротив, закрепляет более детализированное понятие партии как «объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли к рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или в одном из ландтагов при условии, что они н достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений их фактическим отношением к делу щ в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью».

В основном же, конституционными нормами регулируются гарантии образования и деятельности партий, а также ограничения на их создание и деятельность. Конституционные положения о партиях развиваются также в избирательном законодательстве и в нормах парламентского права.

Законодательное регулирование статуса этого вида общественных объединений касается юридических признаков политических партий, порядка создания, регистрации партий, структуры и внутренней деятельности политических партий, порядка их финансирования и

[стр 160]

контроля государства в этой сфере, а глюке порядка приостановления и прекращения деятельности партий. Законы конкретизируют конституционные основы создания и деятельности политических партий.

Главгтым признаком партий как особого вида общественных объединений считается их участие в избирательных кампаниях, выражение и формирование политической воли народа. Поэтому избирательные законы регулируют вопросы, касающиеся участия политических партий и движений в выборах в органы государственной власти, содержат ряд условий, при которых такое участие возможно. Как правило, это связано с наличием факта регистрации партии (легализации ее статуса), наличием соответствующей записи о праве партии выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в уставе партии и другими условиями.

Так как участие в формировании органов власти является для политических партий одной из главных задач, законодательство некоторых стран содержит на этот счет специальные предписания. Так, согласно Закону о политических партиях ФРГ, объединение утрачивает правовой статус партии, если оно в течение шести лет не выдвигало своих кандидатов на выборах в Бундестаг или один из ландтагов.161

Определенные санкции, установленные в отношении партий, не участвовавших в выборах, имеются в законодательстве и других стран. Например, в Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов па очередных общенациональных парламентских или президентских выборах или получившие на них » масштабах страны менее 100 тысяч

[стр 161]

голосов, лишаются права на предусмотренные законом налоговые льготы до следующих выборов.

Среди функций политических партий одной из главных является участие партии в формировании и кончроле за деятельностью органов власти. В связи с этим парламентская деятельность политических партий рассматривается как важный объект правового регулирования

Представители политических партий, сформированных самими гражданами по идеологическим признакам, получают возможность реализовывать программы своих объединений, а значит, отстаивать интересы определенной части населения в парламенте, влиять па принятие важнейших государственных решений, в целом на политику, проводимую государством. Эффективность такого влияния возрастает, когда представители одной партии или «родственных по духу» партой объединяются в парламентские фракции - особые формы депутатских объединений, где состоят депутаты парламента, «объединенные в отдельную группу для организованного проведения политики своей партии».16j

Деятельность депутатов во фракциях непосредственно связана с проблемой их взаимоотношений с политической партией, которую следует рассматривать во взаимосвязи с системой депутатского мандата, признаваемой государством.

Подавляющее большинство демократических стран отрицают такую форму отношений депутатов со своими избирателями, при

[стр 162]

которой депутат считается ответственным перед теми, кго его избрал. Так, например, Конституцией Италии установлено, что «каждый член Парламента представляет Нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата» (ст. 67). В Конституции Франции также указано, что «любой императивный мандат недействителен» Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности отзыва депутатов, признавая, таким образом, свободный мандат.

Однако, при этом ни одно политическое объединение в парламентах государств, отрицающих императивный мандат, не обходится без фракционной дисциплины, без случаев солидарного голосования. В этом усматривается прямая связь между принадлежностью депутата к определенной партии и депутатским мандатом. Актуальность этого вопроса подтверждается и получившей распространение в Государственной Думе практикой перехода депутатов из одного депутатского объединения в другое.

В российской науке высказываются точки зрения о возможности внесения корректив в систему свободного мандата депутата Государственной Думы. В связи с этим, по нашему мнению, нормы Регламента Государственной Думы, касающиеся формирования и деятельности фракций, а именно, возможности участия во фракции депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, в некоторой степени не соотносятся с изначальной природой и предназначением этого института - проведением депутатами политики партии в парламенте. Анализируя определение фракции с точки зрения общепринятого понимания этого термина, представляется сомнительной

[стр 163]

возможность проведения линии конкретной партии, а также защиты и отстаивания партийных интересов по существу любым депутатом, пожелавшим участвовать в работе данного депутатского объединения.

Было бы логичным, если бы Регламент Государственной Думы при определении фракции содержал указание на одноименную (с. избирательным объединением, на основе которого формируется фракция) партийную принадлежность депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам. В этом случае во фракцию могли бы вступать лишь депутаты-одномандатники, выдвинутые на выборах в округах от политической партии, которая впоследствии формирует фракцию в Государственной Думе, либо ее члены.

Однако Регламент позволял депутатам самим определять свою принадлежность к какому-либо объединению, независимо от его политической принадлежности, тем самым фактически лишая понятие фракции своего внутреннего содержания и оставляя при этом, на наш взгляд, лишь формальный принцип пост-роения фракции - на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу. А основой при этом может послужить любое количество депутатов, которое, очевидно, должно быть не менее половины от прошедших в Государственную Думу по спискам данного избирательного объединения. Как показывает парламентская практика Российской Федерации, в состав фракций входили и входят депутаты, прошедшие в Государственную Думу по спискам других избирательных объединений.

Российское законодательство не так давно пополнилось нормой Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: в соответствии со статьей 40 данного Федерального закона политическая партия вправе выдвигать и составе федерального списка кандидатов в депутаты

[стр 164]

ГД ФС РФ лиц, не являющихся члепами данной политической партии Таким образом, членами фракции в случае победы политической партии на выборах, Moiyr стать, в том числе, и не члены данной политической партии.. При этом возникает отчасти риторический вопрос: должны ли они подчиняться требованиям партийной дисциплины, неизбежно присутствующей в деятельности фракций- (это и право выхода из фракции., и солидарное голосование и т д)?

Статьей 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закреплено положение о том, что в случае досрочного выбытия.депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает его депутатский* мандат зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов в соответствии с пунктом 10 статьи настоящего Федерального закона.16'

Однако данное положение не применяется в случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части списка, без вынуждающих к тому обстоя тельств в период менее одного года со дня избрания Государственной Думы. В этом случае депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому федеральному списку кандидатов из числа допущенных к распределению депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы в соответствии с пунктом 9 статьи 86 настоящего Федерального закона.

[стр 165]

Обстоятельствам и, вынуждающими к выбытию депутата Государственной Думы, являются замещение государственной должности, предусмотренной Конституцией Российской Федерации, а также обстоятельства, указанные в пункте 13 статьи 52 настоящего Фсдератьного закона (признание зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелая болезнь и тд.) Кроме того, федеральный список кандидатов, лишившийся депутатского мандата в соо тветствии с пунктом 3 настоящей статьи, утрачивает право на получение депутатских мандатов, освободившихся в результате досрочного выбытия депутатов, занимавших одно из первых трех мест в общефедеральной части федеральных списков кандидатов.

Из смысла указанной статьи вытекает, что выбывающий по одной из вышеперечисленных причин депутат автоматически лишается депутатского мандата. Передача депутатского мандата зарегистрированному по этому же списку кандидату наступает в случае выбытия путем досрочного прекращения им полномочий депутата Государственной Думы - поступления на государственную службу, избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо по другим основаниям досрочного прекращения полномочий, перечисленным в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Однако, если брать за основу принцип получения депутатского мандата в порядке очередности в федеральном списке, то, очевидно, что кандидат-списочник становится депутатом в результате победы на выборах своего избирательного объединения и в результате распределения депутатских мандатов по федеральному списку своего избирательного объединения. В связи с этим, термин «выбытие», как

[стр 166]

представляется, приобретает более широкое значение, нежели просто выбытие из состава депутатского корпуса в силу перечисленных в Федеральном законе «О статусе...» причин досрочного прекращения полномочии депутата

В этом случае, как мы полагаем, есть основания рассматривать под выбытием и переход депутат из «своего» депутатского объединения, которое было сформировано на основе избирательного объединения и и списке которого он состоял как кандидат, в другое депутатское объединение. Вопрос о возможности и механизме выбытия депу татов из фракций неоднократно поднимался в Государственной Думе (значительное внимание этой1 проблеме уделял лидер ЛДПР В'.В, Жириновский), однако данная проблема не вызывала соответствующих дискуссий.

При рассмотрении Государственной Думой первого созыва 18 февраля 1994 г. проекта федерального закона «О статусе депутата...» В.В. Жириновским ставился вопрос о статусе депутатского мандата, в частности о зависимости депутата от избирательного объединения, однако он не получил дальнейшего обсуждения.369 В Государственной Думе третьего созыва лидер фракции ЛДПР при обсуждении проекта федерального закона «О выборах депутатов Государственной ' Думы Федерального Собрания Российской Федерации» призывал к принятию поправки, смысл которой заключался

[стр 167]


в том, что в случае выхода из фракции, депутат лишается своего мандата. По нашему мнению, в этом есть определенный смысл.

На практике переход депутата из фракции, созданной на основе избирательного объединения, по спискам которого депутат прошел в 1 'осударственную Думу, в другую фракцию не считается «выбытием»

Таким образом, депутаты, прекращающие свое членство во фракциях и- поменявшие или утратившие принадлежность к своему избирательному объединению, продолжают исполнять полномочия депутатов Государственной Думы. Существование такой практики ставит иод сомнение, на наш взгляд, и такой важный аспект как волеизъявление народа. Голосование на выборах за ту или, иную кандидатуру, а в данном случае за то или иное избирательное объединение или избирательный блок — это, прежде всего, проявление воли избирателя. Именно посредством воли избирателей кандидаты в депутаты Государственной Думы, включенные в список избирательного объединения, становятся депутатами. Выход же депутата из фракции по его желанию в связи с переходом в другую фракцию, как представляется, косвенно затрагивает волю избирателя, выраженную последним в ходе избирательной кампании. В данном случае показательна норма Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации».

Согласно ст. 8, депутат Государственной Думы, избранный по общефедеральному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями в субъекте Российский Федерации, определенном соответствующей фракцией в Государственной Думе, созданной

[стр 168]


избирательным объединением, по списку которого он был избран. ' Как видно, Федеральный закон недвусмысленно соотносит парламентскую деятельность депутата с «его» избирательным объединением.

Существует, однако, и иной аспект, связанный с проблемой переходов из депутатских объединений

Нельзя пс согласиться с тем, что депутат не должен и не может являться «заложником» своей партии. Сила взаимосвязи между партией и ее представителями, по сути, должна иметь место только па этапе подготовки проведения выборов в представительный орган. Однако с момента получения депутатского мандата непосредственно от избирателей лицо, избранное членом представительного органа власти, должно служить, прежде всего, общенародным интересам». .Иными словами, на этой стадии происходит смена статуса- представитель партии- становится представителем всего народа, а не отдельной- его части. И в этом случае взаимоотношения с партией должны иметь для депутата второстепенное значение. Ничто не должно мешать депутату в свободном выборе условий своей деятельности в парламенте, он должен руководствоваться собственными убеждениями и желаниями. И с этой точки зрения переход или выход депутата из фракции представляется естественным.

Здесь следует пояснить, что уход депутата из фракции сам по себе, без смены партийной принадлежности не должен рассматриваться как выбытие. Вполне возможна ситуация, при которой депутат, покинув фракцию своего избирательного объединения, тем не менее, остается членом партии (движения) и при этом не вступает в другую фракцию, проводящую соответственно политику другой партии. При этом, как представляется, соблюдается некий баланс между независимостью,

[стр 169]

свободным волеизъявлением депутата и «верностью» своему избирательному объединению, а, следовательно, и избирателям, проголосовавшим за него. Таким образом, по нашему мнению, ограничение должно касаться только смены депутатом фракции.

Теоретически переход депутата в группу не должен рассматриваться как «разрыв со своим избирательным объединением», поскольку группы в общепринятом понимании имеют другой статус они не проводят политику конкретных партий как фракции. Однако в условиях российской действительности, когда надпартийно сть отдельных групп весьма относительна (Аграрная депутатская группа, «Народовластие», «Регионы России»), этот аспект тоже должен приниматься во внимание.

Оптимальным, как представляется, в этой ситуации должно быть сохранение «независимости» депутата с одновременной его принадлежностью к избирательному объединению. Имеется в виду то, что, выйдя из фракции, депутат не должен становиться членом какой- либо фракции или депутатской группы, а быть вне депутатского объединения. Любопытна реакции депутатского корпуса на пленарном заседании 25 октября 2002 г. в ходе рассмотрения вышеуказанной поправки по проекту федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»: из 143 голосовавших депутатов - 130 проголосовали «за» ее принятие (количество членов фракции ЛДПР, внесшей поправку, в начале работы Государственной Думы третьего созыва составляло 14 человек) Полагаем, что в данном случае молено говорить о тенденции к увеличению числа сторонников такой позиции, касающейся взаимосвязи депутата и его депутатского объединения.

[стр 170]

Что касается правовых гарантий свободы парламентских фракции от партийного влияния, то в качестве их специалистами называются: закрепление в законодательстве статуса депутата как представителя всего народа и отсутствие в законодательстве норм, обязывающих депутатов подчиняться партийной дисциплине 1,3 В российском законодательстве имеется указание на то, что «депутатом Государственной Думы является избранный, представитель народа» (и. 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе плена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») и отсутствует норма о подчинении депутатов партийной дисциплине.

Кроме того, в теории и практике российского парламентаризма отсутствует и институт отзыва депутата,1'4 предусмотренного императивным мандатом, отказ от него в пользу свободного мандата Однако на сегодняшний день фактическое наличие этих гарантий не приводит к их практической реализации. Иных правовых решений этого вопроса не усматривается. Очевидно, подобная ситуация связана, к целом со степенью развитости гражданского общества и его элементов

Природа депутатских объединений, рассматриваемая в качестве элемента их статуса, должна быть проанализирована и с позиций народного представительства.

Изучение института народного представительства приводит специалистов к разным выводам о его исходных факторах. Так,


[стр 12]

В законодательстве и мировой парламентской практике ист единого подхода к названию подобных объединений. Они именуются либо фракциями (Германия), либо парламентскими группами (Испания), либо депутатскими клубами (Польша). В Великобритании, США и ряде других стран, например, фракции приобретают статус так называемых "парламентских партий". Эти депутатские объединения отличаются фактической независимостью от внепарламентских партийных органов, обладают большой степенью самостоятельности в действиях, что делает их определяющей силой партии. Именно они определяют политику данной политической партии в стране .

По своей сути указанные депутатские объединения являются организованными группами членов политических партий, проводящих их

[стр 13]

политику в парламенте, что общепризнанно именуется фракцией (от лат. fractio - "разламывание")

Как показывает практика, объединения парламентариев по партийным признакам создаются почти везде в нижних палатах парламентов и нередко - в верхних. Наряду с фракциями в структуре высших законодательных органов государственной власти функционируют и иные объединения депутатов - парламентские группы, группировки, союзы. Они образуются как независимыми депутатами, так и депутатами различных партий, не сумевшими образовать собственные фракции. В некоторых парламентах (как в нижних, так и в верхних палатах) создаются парламентские группы по территориальному признаку, целью которых является координация деятельности в интересах регионов.

Российский парламентаризм, используя опыт демократических государств с развитой парламентской системой и, основываясь на собственном историческом опыте, также следует традициям построения одной из палат парламента - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по фракционному принципу. Сам принцип формирования Государственной Думы, основанный на участии в выборах политических партий, предопределяет особенность внутренней структуры этого государственного органа4. Наряду с фракциями в Государственной Думе существует и другая самостоятельная форма объединения депутатов -

[стр 14]

депутатские фуипы, куда входят депутаты, избранные в одномандатных избирательных округах и не являющиеся членами фракций.

Следует отметить, что в другой палате парламента - Совете Федерации в соответствии с его Регламентом наложен запрет на создание формализованных фракций и парламентских объединений . До включения данной нормы в Регламент Совета Федерации в этой палате парламента предпринимались попытки создания различных объединений. Так, в 2001 г. была сформирована, а позже прекратила свое существование группа "Федерация", организаторы которой считали главным в ее создаЕгии не идеологический, а организационный принцип - для отработки новых технологий подготовки законов. Ограничение на существование в рамках Совета Федерации каких-либо объединений объясняется тем, что структурирование этой палаты принципиально отлично от формирования Государственной Думы и происходит оно не на партийной основе. В соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" членами Совета Федерации являлись главы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти по должности - представители субъектов Федерации, обладающие реальной властью и отстаивающие интересы конкретных регионов, а не принципы своей политической принадлежности. Действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" закрепил иной порядок формирования этой палаты парламента - из избираемых и назначаемых

[стр 15]

представителей. В связи с этим не исключена ситуация, при которой будет инициирован вопрос о включении политических партий в процедуру назначения и внесения кандидатур для избрания представителей в Совет Федерации. В Государственной Думе третьего созыва соответствующий законопроект "О внесении дополнений в статьи 3 и 4 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в марте 2001 г. был принят к рассмотрению . Концепция законопроекта направлена на то, чтобы представители в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирались, а от исполнительного органа государственной власти, соответственно, назначались высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации только "на основании представлений руководящих органов региональных отделений политических партий, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации"9. Полагаем, что у данного законопроекта нет перспектив стать федеральным законом. И прежде всего в силу его несоответствия Конституции Российской Федерации. Это явилось основной причиной для дачи на названный законопроект отрицательного заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы. Согласно части 2 статьи 95 Конституции в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При формировании списка кандидатов в члены Совета Федерации исключительно политическим партиями члены Совета Федерации

[стр 16]

становятся представителями не столько соответствующего субъекта Российской Федерации, сколько выдвинувшей их кандидатуру политической партии. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" избрание члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится к компетенции соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, а назначение представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта - соответственно, к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта). Внесение предлагаемых дополнений в Федеральный закон, несомненно, повлечет определенное ограничение деятельности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае принятия указанных дополнений, реализация компетенции органов государственной власти будет полностью зависеть от воли конкретной политической партии, что противоречит статье 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. 82-ФЗ "Об общественных объединениях" , указывающей на недопустимость вмешательства общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.

Правовое положение и организационное строение депутатских объединений (далее - фракций) в парламентах многих стран схожи, что

[стр 17]

позволяет провести обобщенный анализ элементов их статуса, а именно: природы фракций, места в системе общественных отношений и субъектов права, прав и обязанностей, а также форм их реализации.

Природу фракции, исходя из общепризнанного понимания этого термина, следует, прежде всего, рассматривать в совокупности с понятием и признаками политической партии. Существование, формирование и внутренняя организация высшего представительного (законодательного) органа государства самым тесным образом связаны с характером осуществляемой в данном обществе политической власти, развитостью производных от нее политических отношений, участниками которых выступают государство и общество. Общество в данном случае выступает в виде отдельных граждан, а также в виде элементов, образующих политическую систему общества - политических партий и движений- Говоря словами Б.Н.Чичерина, "...как скоро в государственный механизм вводится представительное начало, так необходимым орудием деятельности становятся партии" . Их целью является участие в политической жизни и в осуществлении государственной власти. Не будучи носителями государственной власти, эти образования, тем не менее выполняют функции посредников между обществом и государством, иначе говоря представляют интересы граждан в сфере государственной жизни12. Именно наличие в политической системе государства партий - характерная черта развитого гражданского общества.

[стр 18]

По словам немецкого государствоведа В.Грэвэ, "если демократия есть проводимая по определенным правилам борьба за ведущее положение в политике, то партии являются необходимыми формациями, предотвращающими хаотическую борьбу каждого против всех и придающими борьбе за ведущее положение порядок и форму" . Признание многопартийности и правовое регулирование статуса политических партий являются неотъемлемым признаком демократического государства.

Многие зарубежные конституции, принятые в послевоенный период, содержат нормы, посвященные политическим партиям. Как показывает анализ конституций, количественное соотношение статей, посвященных политическим партиям колеблется от одной (Франция) до десяти (Португалия) .

Основным вопросом, решаемым в конституциях (либо в специальном законодательстве), является определение общего понятия политических партий. Так, например, в Конституции Швеции под партией понимается любое объединение или группа избирателей, которые выступают на выборах под особым наименованием . Законодательство других стран, например, Германии, напротив, закрепляет более детализированное понятие партий как "объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или в одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений их фактическим отношением к делу и, в

[стр 19]


частности,- численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью" .

В основном конституционными нормами регулируются гарантии образования и деятельности партий, а также ограничения на их создание и деятельность. Законодательное регулирование статуса этого вида общественных объединений касается юридических признаков политических партий, порядка создания, регистрации партий, структуры и внутренней деятельности политических партий, порядка их финансирования и контроля государства в этой сфере, а также порядка приостановления и прекращения деятельности партий. Законы конкретизируют конституционные основы создания и деятельности политических партий.

Конституционные положения о партиях развиваются так же в избирательном законодательстве и в нормах парламентского права.

Главным признаком партий как особого вида общественных объединений считается их участие в избирательных кампаниях, выражение и формирование политической воли народа. Поэтому избирательные законы регулируют вопросы, касающиеся участия политических партий и движений в выборах в органы госу дарствен ной власти, содержат ряд условий, при которых такое участие возможно. Как правило, это связано с наличием факта регистрации партии (легализации ее статуса), наличия соответствую щей записи о праве партии выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в уставе партии и другими условиями. Так как участие в формировании органов

[стр 20]

власти является для политических партий одной- из главных задач, законодательство некоторых стран содержит на этот счет специальные предписания. 'Гак, согласно Закону о политических партиях ФРГ, объединение утрачивает правовой статус партии, если оно в течение шести лет не выдвигало своих кандидатов на выборах в Бундестаг или один из ландтагов1'. Определенные санкции, установленные в отношении партий, не участвовавших в выборах, имеются в законодательстве и других стран. Например, в Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов на очередных общенациональных парламентских или президентских выборах или получившие на них в масштабах страны менее 100 тысяч голосов, лишаются права на предусмотренные законом налоговые льготы до следующих выборов .

Среди функций политических партий одной из главных является участие партии в формировании и контроле за деятельностью органов власти. В связи с этим парламентская деятельность политических партий рассматривается как важный объект правового регулирования. Представители политических партий, сформированных самими гражданами по идеологическим признакам, получают возможность реализовывать программы своих объединений, а значит отстаивать интересы определенной части населения в парламенте, влиять на принятие важнейших государственных решений, в целом на политику, проводимую государством. Эффективность такого влияния возрастает, когда представители одной партии или "родственных по духу" партий объединяются в парламентские фракции - особые формы депутатских объединений, где

[стр 21]

состоят депутаты парламента, "объединенные в отдельную группу для организованного проведения политики своей партии" . Деятельность депутатов во фракциях непосредственно связана с проблемой их взаимоотношений с политической партией, которую следует рассматривать во взаимосвязи с системой депутатского мандата, признаваемой государством.

Подавляющее большинство демократических стран отрицают такую форму отношений депутатов со своими избирателями, при которой депутат считается ответственным перед теми, кто его избрал. Так, например, Конституцией Италии установлено, что "каждый член Парламента представляет Нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата" (ст. 67) . В Конституции Франции также указано, что "любой императивный мандат недействителен" . Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности отзыва депутатов, признавая таким образом свободный мандат.

Однако, при этом ни одно политическое объединение в парламентах государств, отрицающих императивный мандат, не обходится без фракционной дисциплины, без случаев солидарного голосования. В этом усматривается прямая связь между принадлежностью депутата к определенной партии и депутатским мандатом. Актуальность этого вопроса подтверждается и получившей распространение в Государственной Думе практикой перехода депутатов из одного депутатского объединения в другое.

[стр 22]

В российской науке высказываются точки зрения о возможности внесения корректив в систему свободного мандата депутата Государственной Думы . В связи с этим, по нашему мнению, нормы Регламента Государственной Думы, касающиеся формирования и деятельности фракций, а именно возможности участия во фракции депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, в некоторой степени не соотносятся с изначальной природой и предназначением этого института - проведением депутатами политики партии в парламенте. Анализируя определение фракции с точки зрения общепринятого понимания этого термина, представляется сомнительной возможность проведения линии конкретной партии, а также защиты и отстаивания партийных интересов по существу любым депутатом, пожелавшим участвовать в работе данного депутатского объединения.

Было бы логичным, если бы Регламент Государственной Думы при определении фракции содержал указание на одноименную (с избирательным объединением, на основе которого формируется фракция) партийную принадлежность депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам - в этом случае во фракцию могли бы вступать лишь депутаты- одномандатники, выдвинутые на выборах в округах от политической партии, которая впоследствии формирует фракцию в Государственной Думе, либо ее члены. Однако Регламент позволяет депутатам самим определять свою принадлежность к какому-либо объединению, независимо от его политической принадлежности, тем самым фактически лишая понятие фракции своего внутреннего содержания, и оставляя при этом, на наш взгляд, лишь формальный принцип построения фракции - на основе избирательного

[стр 23]

объединения, прешедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу. А основой при этом может послужить любое количество депутатов, которое, очевидно, должно быть не менее половины от прошедших в Государственную Думу по спискам данного избирательного объединения. Как показывает парламентская практика Российской Федерации, в состав фракций входили и входят депутаты, прошедшие в Государственную Думу по спискам других избирательных объединений.

С точки зрения соотношения теоретического "предназначения" фракции и ее практического воплощения интересна новелла, в качестве которой выступила недавно введенная норма Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": в соответствии со статьей 40 данного Федерального закона политическая партия вправе выдвигать в составе федерального списка кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии. Таким образом, членами фракции в случае победы политической партии на выборах, становятся в том числе и не члены политической партии. При этом возникает вопрос: должны ли они подчиняться требованиям партийной дисциплины, неизбежно присутствующей в деятельности фракций (это и право выхода из фракции, и солидарное голосование и т.д.)?

Статьей 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" закреплено, что "в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает его депутатский мандат зарегистрированному кандидату из того же федерального

[стр 24]

списка кандидатов в соответствии с пунктом 10 статьи &6 настоящего Федерального закона" . Однако данное положение не применяется в случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части списка, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее одного года со лня избрания Государственной Думы. В этом случае депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому федеральному списку кандидатов из числа допущенных к распределению депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы в соответствии с пунктом 9 статьи 86 настоящего Федерального закона. Обстоятельствами, вынуждающими к выбытию депутата Государственной Думы, являются замещение государственной должности, предусмотренной Конституцией Российской Федерации, а также обстоятельства, указанные в пункте 13 статьи 52 настоящего Федерального закона (признание зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелая болезнь и т.д.). Кроме того, федеральный список кандидатов, лишившийся депутатского мандата в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, утрачивает право на получение депутатских мандатов, освободившихся в результате досрочного выбытия депутатов, занимавших одно из первых трех мест в обшефедеральной части федеральных списков кандидатов.

Из смысла указанной статьи вытекает, что выбывающий по одной из вышеперечисленных причин депутат автоматически лишается депутатского мандата. Передача депутатского мандата зарегистрированному по этому же списку кандидату наступает в случае выбытия путем досрочного прекращения

[стр 25]

им полномочий депутата Государственной Думы - поступления на государственную службу, избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо по другим основаниям досрочного прекращения полномочий, перечисленным в Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации1'. Однако если брать за основу принцип получения депутатского мандата - в порядке очередности в федеральном списке, то очевидно, что кандидат- списочник становится депутатом в результате победы на выборах своего избирательного объединения и в результате распределения депутатских мандатов по федеральному списку своего избирательного объединения. В связи с этим, термин "выбытие", как представляется, приобретает более широкое значение, нежели просто выбытие из состава депутатского корпуса в силу перечисленных в Федеральном законе "О статусе..." причин досрочного прекращения полномочий депутата. В этом случае, как мы полагаем, есть основания рассматривать под выбытием и переход депутата из "своего" депутатского объединения, которое было сформировано на основе избирательного объединения и в списке которого он состоял как кандидат, в другое депутатское объединение. Вопрос о возможности и механизме выбытия депутатов из фракций неоднократно поднимался в Государственной Думе, однако он не вызывал соответствующих дискуссий . При рассмотрении Государственной Думой первого созыва 18 февраля 1994 г. проекта федерального закона "О статусе депутата..." В.В.Жириновским ставился вопрос о статусе депутатского мандата, в частности о зависимости депутата от

[стр 26]

избирательного объединения, однако он не получил дальнейшего обсуждения . В Государственной Думе третьего созыва лидер фракции ЛДПР при обсуждении проекта федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" призывал к принятию поправки, смысл которой заключался в том, что в случае выхода из фракции, депутат лишается своего мандата

На практике переход депутата из фракции, созданной на основе избирательного объединения, по спискам которого депутат прошел в Государственную Думу, в другую фракцию не считается "выбытием". Таким образом, депутаты прекращающие свое членство во фракциях и поменявшие или утратившие принадлежность к своему избирательному объединению, продолжают исполнять полномочия депутатов Государственной Думы. Существование такой практики ставит под сомнение, на наш взгляд, и такой важный аспект как волеизъявление народа. Голосование на выборах за ту или иную кандидатуру, а в данном случае - за то или иное избирательное объединение или избирательный блок - это, прежде всего, проявление воли - j~ избирателя. Именно посредством воли избирателей кандидаты в депутаты Государственной Думы, включенные в список избирательного объединения, становятся депутатами. И выход депутата из фракции по его желанию в связи с переходом в другую фракцию, как представляется, косвенно затрагивает конкретно выраженную волю избирателя. В данном случае показательна норма Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

[стр 27]


Согласно ст. 8 депутат Государственной Думы, избранный по общефедеральному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями в субъекте Российский Федерации, определенном соответствующей фракцией в Государственной Думе, созданной избирательным объединением, по списку которого он был избран27. Как видно, Федеральный закон недвусмысленно соотносит парламентскую деятельность депутата с "его" избирательным объединением.

Существует, однако, и иной аспект, связанный с проблемой переходов из депутатских объединений. - Нельзя не согласиться с тем, что депутат не должен и не может являться "заложником" своей партии. Сила взаимосвязи между партией и ее представителями, по сути, должна иметь место только на этапе подготовки проведения выборов в представительный орган. Однако, с момента получения депутатского мандата непосредственно от избирателей лицо, избранное членом представительного органа власти, должно служить, прежде всего, общенародным интересам. Иными словами, на этой стадии происходит смена статуса - представитель партии становится представителем всего народа, а не отдельной его части. И в этом случае взаимоотношения с партией должны иметь для депутата второстепенное значение. Ничто не должно мешать депутату в свободном выборе условий своей деятельности в парламенте, он должен руководствоваться собственными убеждениями и желаниями. И с этой точки зрения переход или выход депутата из фракции, представляется естественным. Здесь следует пояснить, что уход депутата из фракции сам по себе, без смены партийной принадлежности не должен рассматриваться как

[стр 28]

выбытие. Вполне возможна ситуация, при которой депутат, покинув фракцию своего избирательного объединения, тем не менее, остается членом партии (движения) и при этом не вступает в другую фракцию, проводящую соответственно политику другой партии. При этом, как представляется, соблюдается некий баланс между независимостью, свободным волеизъявлением депутата и "верностью" своему избирательному объединению, а следовательно и избирателям, проголосовавшим за него. Таким образом, ограничение должно касаться только смены депутатом фракции. Теоретически переход депутата в группу не должен рассматриваться как "разрыв со своим избирательным объединением", поскольку группы в общепринятом понимании имеют другой статус - они не проводят политику конкретных партий как фракции. Однако в условиях российской действительности, когда надпартийность отдельных групп весьма относительна (Аграрная депутатская группа, "Народовластие", "Регионы России"), этот аспект тоже должен приниматься во внимание. Оптимальным, как представляется, в этой ситуации должно быть сохранение "независимости" депутата с одновременной его принадлежностью к избирательному объединению. Имеется в виду то, что выйдя из фракции, депутат не должен становиться членом какой-либо фракции или депутатской группы, а быть вне депутатского объединения. Эта точка зрения может быть подкреплена итогами голосования депутатов на пленарном заседании 25 октября 2002 г. рассмотренной выше поправки по проекту федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы...": из 143 голосовавших депутатов - 130 проголосовали "за" ее принятие" (количество членов фракции ЛДПР, внесшей

[стр 29]

поправку, в начале работы Государственной Думы третьего созыва составляло 14 человек). Полагаем, что в данном случае можно говорить о тенденции к увеличению числа сторонников такой позиции, касающейся взаимосвязи депутата и его депутатского объединения. Что касается правовых гарантий свободы парламентских фракций от партийного влияния, то в качестве их специалистами называются: закрепление в законодательстве статуса депутата как представителя всего народа и отсутствие в законодательстве норм, обязывающих депутатов подчиняться партийной дисциплине29. В российском законодательстве имеется указание на то, что "депутатом Государственной Думы является избранный... представитель народа" (п. 2 ст. 1 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации") и отсутствует норма о подчинении депутатов партийной дисциплине. Кроме того, в теории и практике российского парламентаризма отсутствует и институт отзыва депутата30, предусмотренного императивным мандатом, отказ от него в пользу свободного мандата. Однако, на сегодняшний день фактическое наличие этих гарантий не приводит к их практической реализации. Иных правовых решений этого вопроса не усматривается. Очевидно, подобная ситуация связана в целом со степенью развитости гражданского общества и его элементов. Природа депутатских объединений, рассматриваемая в качестве элемента их статуса, должна быть проанализирована и с позиций народного представительства.

[стр 30]


В данном случае речь не идет о регулировании данного вопроса на региональном уровне - в некоторых субъектах Российской Федерации признан институт отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов.

Изучение института народного представительства приводит специалистов к разным выводам о его исходных факторах. Так, профессор С.А.Авакьян считает главным производность соответствующих лиц - представителей от народа. В связи с чем к субъектам народного представительства он относит и Федеральное Собрание, и Президента Российской Федерации, и президентов (глав) республик и т.д. вплоть до глав муниципальных образований. Близок к этой точке зрения и А.С.Автономов^5.

Существует и иная позиция, которую разделяет и автор диссертационного исследования. По мнению профессора Н.А.Богдановой, лишь совокупность трех факторов определяет природу народного представительства: избрание представителей народом, коллегиальность представительного органа и наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан . Что касается представительного характера такого коллегиального органа, как Федеральное Собрание, то Н.А.Богданова определяет его как "действительно народное представительство" в отношении Государственной Думы и как "специальное представительство" в отношении Совета Федерации (как сформированного по принципу представительства территорий или их органов, отражающего интересы определенного круга избирателей).

Специалистами называются и такие виды представительства, как административное или должностное, осуществляемое как раз выборными должностными лицами . При этом существенным представляется вывод о том, что предназначение народного представительства, роль которого выполняет

[стр 31]


законодательный орган любого-уровня - аккумулировать волю народа в своих решениях - законах. Поддерживая высказанную идею о триедином характере народного представительства, его содержании и направленности и анализируя уже предложенные указанными авторами в качестве основополагающих видов представительства в конституционном праве - народного, специального, административного, попытаемся проследить возможную дальнейшую градацию этого института.

Содержание специального представительства, предложенного Н.А.Богдановой, как представляется, может быть безгранично велико. С уверенностью к нему можно отнести корпоративное, профессиональное, национальное и т.п. представительства, связанные с интересами определенной части населения (социальной группы) по различным признакам. Теоретически ясные позиции в этом вопросе на практике, на наш взгляд, принимают формы, которые не вписываются в идеально очерченные для института представительства рамки. Имеется в виду следующее.

Согласно регламентным нормам в Государственной Думе формируются фракции и группы, которые охватывают практически весь депутатский корпус. Именно существование в Государственной Думе фракций как отделений партий в парламенте позволяет говорить о партийном представительстве в этой палате. По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы количество депутатов, не входящих во фракции в Государственной Думе первого созыва (по состоянию на 11.01.94 г.) составило 108 человек по отношению к общему числу депутатов - 444, в Государственной Думе второго созыва (по состоянию на 16.01.97 г.) - 139 к 450 соответственно, в Думе


Персональные инструменты
Пространства имён

Варианты
Действия
Навигация
Инструменты